이유
가. 질의 가에 대하여
「보성군 도시은퇴자 및 귀농자 유치 지원조례」 제2조제4호에 따르면, “귀농자”라 함은 타 지역에 거주하는 자 중 농어업경영을 목적으로 가족이 보성군에 함께 이주하여 ‘주민등록을 전입’하고 실제 거주하면서 농어업에 종사하는 자를 말하는데, 같은 조례 본칙에서는 그 귀농시점에 대한 규정을 두지 않고 있고, 부칙에서도 조례의 시행일을 규정하고 있을 뿐[이 조례는 공포한 날부터 시행한다(2010. 10. 18.)] 적용관계나 적용대상에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 아니한바, 이 조례에 따르는 경우에는 귀농자의 주민등록 전입시점과 무관하게, 위 조례 시행 당시 보성군에 주민등록을 전입하고 실제 거주하면서 농어업에 종사하는 자는 같은 조례 제2조제4호의 귀농자에 포함된다고 할 것입니다.
만약, 입법자의 취지가 이 조례가 시행된 후 최초로 주민등록을 전입한 사람부터 귀농자로 보아 지원하는 것이었다고 한다면, 부칙에 별도로 ‘이 조례(또는 제5조, 제6조 등 지원관련 조항)는 이 조례 시행 후 최초로 전입신고한 자부터 적용한다’와 같은 적용례를 두어 조례의 시행과 조례의 적용대상 간의 차이를 분명히 하는 것이 타당하였을 것이고, 이러한 별도의 규정이 없는 이상, 동 조례를 시행할 당시 조례의 지원조건에 해당하는 사람이라면 조례의 적용을 받는다고 보는 것이 타당할 것입니다.
다만, 같은 조례 제4조에서는 군수는 귀농자가 별지 서식에 따라 ‘귀농 신고’를 한 경우에 한하여 지원할 수 있는데, 귀농 신고는 귀농 신고 당시 만 20세 이상 만 60세 이하인 자로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 시행규칙 제2조제2호에 따르면, 귀농자로 ‘지원’을 받고자 하는 자는 ‘귀농 후 3년 이내에 신청’하여야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정을 종합하여 보면, 이 조례 시행일인 2010. 10. 18. 이전에 전입신고를 한 사람이라고 하더라도 귀농 신고일 현재 만 20세 이상 만 60세 이하에 해당하는 자로서, 귀농한지(전입일자를 말하는지 귀농신고일을 말하는지 논의의 여지가 있으나 조례 취지상 전입하여 농업에 종사하는 자를 지원하려는 것이므로, 전입일을 기준으로 하는 것이 일응 타당하다고 보임. 향후 개정시 명확하게 하는 것이 타당하다고 사료됨) 3년 이내인 자라고 한다면 위 조례에 따른 지원을 받을 수 있는 대상에 해당한다고 할 것입니다.
위와 같은 논의는 위 조례 제4조에서 ‘지원’의 종류를 정하지 않고 군수는 귀농신고를 한 경우에 지원할 수 있다고 규정하고 있는 점이나, 조례 시행규칙 별지서식 등에서 귀농정착 지원사업 신청서에 정착장려금 뿐만 아니라 주택수리비 등에 대해서도 규정하고 있는 점을 볼 때, 교육훈련비 등 다른 지원항목에 대해서도 동일하게 적용할 수 있을 것으로 보입니다.
따라서, 「보성군 도시은퇴자 및 귀농자 유치 지원조례」에 따른 귀농 정착장려금, 교육훈련비 등을 지원할 수 있는 대상은 같은 조례의 시행일인 2010. 10. 18. 이후 전입한 자에 한정되지 않는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
위에서 언급한 바와 같이, 조례 시행 후 최초로 전입신고한 자부터 적용한다는 등의 규정이 없는 이상, 해당 조례가 시행될 때 만 20세 이상 만 60세 이하에 해당하는 자로서 귀농한 지 3년 이내에 귀농신고를 한 자라면 동 조례의 지원대상에 해당한다고 할 것입니다.
현행 조례가 위와 같이 해석됨에도 불구하고, 이를 2010. 10. 18. 이후에 전입한 자로 한정하기 위한 개정이 가능한지 살펴보면, 어느 시점에 대한 법률의 적용관계를 규정하기 위한 입법기술로는 적용례 또는 경과조치가 있는데, 이 사안에 위와 같은 내용을 규정하는 것이 입법기술적으로 가능한지 살펴보면 다음과 같습니다.
먼저, 적용례(예시 : 제○○조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 전입신고한 자부터 적용한다)란 시행 중인 법령의 적용관계를 밝히는 것으로서 법령이 개정된 경우 ‘신법 조항’이 어떤 사람 또는 사항에 대하여 ‘적용되는지’ 분명히 할 필요가 있는 경우에 두는 것을 말하는데, 귀 군의 질의는 ‘이미 시행(적용)되고 있는 사항’을 적용례 등을 통하여 ‘소급’하여 ‘적용되지 않도록 하려는 것’이어서 적용례를 통해 규정할 수 있는 사항으로 보이지 않고, 이미 시행되고 있는 사항을 적용례 등의 신설로 소급하여 배제할 수는 없는 것으로 보입니다.
다음으로, 경과조치(예시 : 이 법 시행당시 이 법의 적용을 받기 위하여 등록을 신청한 자 중 ----가 진행 중인 자에 대하여는 종전의 규정을 적용한다)란 어떠한 사람이나 사항에 대하여 ‘구법’을 적용하여야 하는 경우 그 사람이나 사항에 대해서 종전의 규정을 적용하도록 하는 것으로서 신구 법령사이의 적용관계를 명확히 하도록 하는 것인바, 이 건의 경우 지원대상과 관련하여 제정 전의 다른 조례를 적용하는 등의 문제가 아니므로 경과조치를 통한 해결과는 관련이 없는 것으로 보입니다.
즉, 2010. 10. 18. 이전에 전입한 자로서 일정 요건을 갖추어 조례상의 지원대상이 되는 자를 그 이후에 조례를 개정하여 2010. 10. 18. 이후 전입자로 지원대상을 한정하려는 것은, 이미 적용되고 있는 법률관계를 ‘소급’하여 규율하는 것으로서 그 내용이 수급받을 수 있는 ‘지위’에 관한 제한의 내용까지 포함하고 있어 타당하지 않은 것으로 보이고, 이는 적용례나 경과조치(기득의 법적지위를 존중하고자 위한 것) 등의 입법기술로도 해결하기 어려운 사항으로 보입니다.
아울러, 부가질의로서 시행규칙을 개정하여 이러한 소급적 적용례를 두는 것이 가능한지 살펴보면, 조례로 적용일을 변경하는 것이 가능하지 않은 상태에서 그 하위법령인 시행규칙에서 이를 변경하는 것은 더욱 타당하지 아니한 것으로 보이고, 더구나 그 적용에 관한 사항이 수급받을 자의 ‘지위’에 관한 사항이므로 법적 지위에 관한 사항을 규칙으로 변경하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.
또한, 이러한 개정을 할 때 입법예고 등 주민에게 알리는 절차를 행하지 아니한다면 위법의 문제를 피하기는 어려울 것으로 보이고, 지원대상자로 보는 시기를 조례 제정ㆍ공포일인 2010. 10. 18.일 이전인 2010. 1. 1. 등으로 정하여 조례 공포 전 일부 전입자를 보호하려는 규정을 두려는 경우에도, 소급입법에 관한 논의는 여전히 존재한다고 할 것인바, 이를 조례 시행규칙 개정 등을 통하여 도모하기는 어렵다고 할 것입니다.
다. 질의 다에 대하여
「보성군 도시은퇴자 및 귀농자 유치 지원조례」 제17조제1항에서는 귀농의 적극적이고 체계적인 추진을 위하여 군에 귀농심의위원회를 설치·운영하도록 규정하면서, 같은 조 제2항부터 제6항까지에서는 위원회의 구성과 위원의 자격, 임기 등에 대해서 구체적으로 규정하고 있고, 다만 같은 조 제1항 단서에서 위원회의 효율적인 운영을 위하여 ‘위원회의 기능을 군 농어업ㆍ농어촌 및 식품산업정책심의회 농촌개발분과로 하여금 대행하도록’ 규정하고 있습니다.
위 조례 제17조제1항 단서의 해석과 관련하여, 당초 입법자는 군에 귀농심의위원회를 설치하도록 하되, 이와 유사한 위원회 등이 있을 경우에는 해당 위원회의 기능을 다른 위원회 등에서 하도록 하여 위원회 남설 방지나 위원회 운영의 효율성 등을 도모하는 것을 의도한 것으로 볼 수 있고, 이러한 측면에서 위원회 설치에 관하여 자세히 규정한 위 조례 제17조 및 제18조 등의 규정을 두면서, 동시에 같은 조문에서 ‘다른 심의회에서 위원회의 기능을 대신’할 수 있다는 규정을 두어 귀농심의위원회의 설치를 배제할 수 있는 근거를 둔 것으로 볼 수 있으므로, 제18조 등에 규정된 귀농심의위원회 기능을 제대로 수행할 수 있는 대체 위원회(이 건의 경우 군 농어업ㆍ농어촌 및 식품산업정책심의회 농촌개발분과) 등이 있다면 반드시 귀농심의위원회를 설치해야 하는 것은 아닌 것으로 보입니다.
다만, ‘대행’이라는 것은 맡기는 행위에 의하여 공무수탁자에게 행정권 행사를 사실상 독립적으로 행하는 권한이 주어지지만 맡기는 기관의 권한이 법적으로 이전되지 않는 것이고, 대행기관은 자신의 이름으로 권한을 행사하지만, 대행의 법적 효과는 피대행기관이 속한 행정주체에 귀속되기 때문에 대행이라는 용어는 그 성격상 업무를 맡기는 주체가 있음이 전제되어 있다고 할 것인바, 위 조례는 심의회에 ‘대행’을 주는 주체가 군(郡)인지 귀농심의위원회인지 명확하지 않은 측면이 있고, 위원회가 대행을 주는 주체로 해석되는 경우에는 ‘대행’이라는 용어가 적절하지 않게 될 수 있는바, 귀농심의위원회의 설치를 대신하여 심의회에서 업무를 ‘대신’한다는 내용을 명확히 할 필요가 있습니다.
이와 관련하여, 위원회 남설 방지나 위원회 운영의 효율성 등을 위하여 위원회 기능을 대체하는 예로, 「긴급복지지원법」 제12조제1항에서는 시ㆍ군ㆍ구에 긴급지원심의위원회를 두도록 하면서 같은 조 제4항에서는 시ㆍ군ㆍ구에 「국민기초생활 보장법」 제20조제1항 본문에 따른 생활보장위원회가 있는 경우에는 그 위원회는 조례로 정하는 바에 따라 긴급지원심의위원회의 기능을 ‘대신할 수 있다’고 규정하여 별도로 설치하지 않을 수 있도록 규정한 예가 있으니 참고하시기 바랍니다.
따라서, 「보성군 도시은퇴자 및 귀농자 유치 지원조례」 제17조상 귀농 심의위원회는 반드시 설치해야 되는 것은 아닌 것으로 보이나, 입법취지를 명확히 하기 위하여 현행 조문을 명확하게 개정하여 기존에 만들어진 다른 위원회(또는 심의회 등)를 이용한다는 점을 분명히 하여야 할 것입니다.
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