이유
우선 법령은 특별한 사정이 없는 한 문언의 의미를 중심으로 해석하여야 할 것인데, 「지방자치법」 제15조에 따르면 일정한 요건을 갖춘 19세 이상의 주민은 일정 주민 수 이상의 연서로 법령을 위반하는 사항이나 지방세 등의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항 등을 제외하고 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구(이하 “주민발의 청구”라 함)할 수 있도록 하고(제1항 및 제2항), 지방자치단체의 장은 주민발의 청구가 같은 조 제1항 및 제2항의 요건을 갖춘 때에는 그 청구를 수리하고, 그러하지 아니한 때에는 청구를 각하하도록 규정하고 있을 뿐이고(제7항), 「지방자치법」에서는 이 사안과 같이 주민발의 청구된 조례안과 동일한 대상에 대한 조례가 이미 공포ㆍ시행된 경우 주민발의 청구안을 각하하여야 한다는 별도의 규정을 두고 있지 아니하므로, 「지방자치법」 제15조의 문언상 이 사안의 주민발의 청구가 「지방자치법」 제15조제1항 및 제2항 등의 청구요건을 갖춘 때에는 강원도교육감은 해당 주민발의 청구안을 의회에 부의하는 것이 타당하다고 보입니다.
다만, 「지방자치법」 제15조제1항에서는 주민이 지방자치단체의 장에게 조례를 ‘제정’하거나 ‘개정’하거나 ‘폐지’할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있으므로, 이 사안의 주민발의 청구안은 당초 고교평준화 관련 조례의 ‘제정을 청구’하려는 것으로서, 이미 동일한 대상에 대하여 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」가 2011. 9. 23. 공포ㆍ시행된 상황에서는 해당 주민발의 청구안은 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」의 ‘개정을 청구’하는 것으로 볼 수 있어야만 「지방자치법」 제15조제1항에 따른 청구요건을 갖추었다고 볼 수 있을 것입니다.
그런데, 이와 관련하여 「지방자치법」 제15조제7항 및 제9항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 주민발의 요건을 갖춘 때에는 청구를 수리하고 수리한 날부터 60일 이내에 조례의 제정안ㆍ개정안 또는 폐지안을 지방의회에 부의하도록 규정하고 있고, 2011. 7. 14. 법률 제10827호로 개정되어 2011. 10. 15. 시행 예정인 「지방자치법」 제15조의2에서는 지방자치단체의 장은 제15조에 따라 청구된 주민청구조례안에 대하여 의견이 있으면 주민청구조례안을 지방의회에 부의할 때 그 의견을 첨부할 수 있도록 하고 있을 뿐이므로, 고교평준화 관련 조례의 ‘제정을 청구’한 주민발의 청구안에 대하여 지방자치단체의 장은 주민발의 청구안의 청구 요건만 심사하여 지방의회에 부의할 때 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」의 ‘개정을 청구’하는 취지의 청구안으로 볼 수 있다는 등의 의견을 붙여 제출하는 것은 별론으로 하더라도, 제정안으로 제출된 주민발의 청구안을 개정안으로 수정하여 의회에 부의할 수 있도록 하는 권한을 갖고 있다고 보기는 어렵다고 보입니다.
반면, 「지방자치법」에서는 지방의회에 부의된 주민발의 청구안에 대하여 심사ㆍ의결을 제한할 수 있는 규정을 별도로 두고 있지 아니하므로, 지방의회에서는 원칙적으로 주민발의 청구안에 대하여 적법ㆍ타당성에 대하여 특별한 제한없이 심사ㆍ의결할 수 있는 권한이 있는 것으로 보이므로, 결국 「지방자치법」 제15조에 따른 주민발의 청구는 주민도 조례의 제정ㆍ개정ㆍ폐지를 지방의회에 발의할 수 있다는 것이지 일단 그 주민발의 청구안이 지방의회에 발의된 이상 지방자치단체의 장이 발의한 조례안이나 지방의회 의원이 발의한 조례안과 마찬가지로 지방의회에서는 이에 관한 적법ㆍ타당성 여부에 대하여 심사하는 것이 불가능한 것은 아니라고 할 것인바, 당초 주민발의 청구안이 고교평준화 관련 조례의 ‘제정을 청구’하는 것이었다고 하더라도 지방의회에서 이를 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」의 ‘개정을 청구’하는 것으로 보아 심사할 수 있다고 보는 것이 타당할 것입니다.
그렇다면, 강원도교육감은 당초 고교평준화 관련 조례의 제정을 청구하는 취지의 주민발의 청구안이라고 하더라도 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」가 공포ㆍ시행된 시점에서 있어서는 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」의 개정을 청구하는 주민발의 청구안으로 갈음하여, 해당 주민발의 청구안이 「지방자치법」 제15조제1항 및 제2항 등에서 규정하고 있는 다른 청구 요건을 충족하는 경우에는 ‘이 사안의 주민발의 청구안은 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」의 개정을 청구하는 취지의 청구안으로 볼 수 있다’는 등의 의견을 붙여 지방의회에 이를 부의하도록 하는 것이 주민의 자치입법권을 보장함으로써 지방자치에 대한 주민의 직접참여를 보장하고자 한 주민발의 청구 제도의 취지나 목적에 부합하는 것이라고 할 것입니다.
따라서, 강원도교육감은 「강원도교육감이 고등학교의 입학전형을 실시하는 지역에 관한 조례」가 공포ㆍ시행되었더라도 고교평준화 관련 조례 제정을 위하여 청구된 2건의 주민발의안이 「지방자치법」 제15조제1항 및 제2항 등의 청구요건을 갖춘 때에는 도의회에 부의하는 것이 타당하다고 보입니다.
한글
PDF
