의견
먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 정할 수 있도록 규정하고 있는바, 해당 사무가 자치사무나 단체위임사무인 경우에는 지방자치단체에서는 필요에 따라 조례를 제정할 수 있고, 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 기관위임사무의 경우에는 위임받은 사항에 관하여 개별법령의 취지에 부합하는 범위 내에서 위임조례를 제정할 수 있도록 하고 있으므로, 조례로 정하고자 하는 사무가 「지방자치법」 제9조에서 예시하고 있는 자치사무에 해당한다면 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 지방자치단체의 조례제정권이 제한되는 것은 아니라고 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 경우에는 위와 같은 조례제정권의 일반론 외에 조례의 내용상 유아에 대한 무상급식과 관련된 법률을 검토할 필요가 있는바, 먼저 「교육기본법」 제9조에서는 유아교육ㆍ초등교육ㆍ중등교육 및 고등교육을 하기 위하여 학교를 두도록 하면서 학교의 종류와 학교의 설립ㆍ경영 등 학교교육에 관한 기본적인 사항을 따로 법률로 정하도록 하였는데, 「유아교육법」 제2조에서는 유아를 만 3세부터 초등학교 취학 전까지의 어린이를 말한다고 하고, 유치원이란 유아의 교육을 위하여 이 법에 따라 설립ㆍ운영되는 학교라고 하여, 유치원도 학교에 해당한다고 할 수 있을 것입니다.
그러나, 「의왕시 학교급식 지원에 관한 조례」를 제정하는 근거법령으로서 학교급식에 대하여 규정하고 있는 「학교급식법」 제4조에서는 학교급식의 대상을 「초ㆍ중등교육법」 제2조제2호 내지 제5호의 어느 하나에 해당하는 학교에 재학하는 학생을 그 대상으로 하고 있고, 같은 조 제3호에서는 그 밖에 교육감이 필요하다고 인정하는 학교도 학교급식의 대상으로 할 수 있도록 규정하고 있는바, 「학교급식법」은 원칙적으로는 초ㆍ중ㆍ고등학교 및 특수학교 학생들을 대상으로 하고 있는 점을 알 수 있습니다.
한편, 「유아교육법」 제24조에서는 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용은 국가 및 지방자치단체가 부담하도록 규정하면서, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 교육과학기술부장관 및 특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ특별자치도 교육감이 지원하는 유아교육에 필요한 비용의 범위에 급식비를 포함시키고 있는바, 유아교육법령에 따르면 유아교육비와 관련하여서는 교육과학기술부장관 및 각 교육감이 지원하도록 규정하고 있음을 알 수 있습니다.
또한, 「지방교육재정교부금법」 제11조제1항에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 소요되는 경비는 당해 지방자치단체의 교육비특별회계에서 부담함을 원칙으로 하되, 같은 조 제6항에서는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 관할구역 안에 있는 고등학교 이하 각급학교의 교육에 소요되는 경비를 보조할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임을 받은 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」 제2조에서는 보조사업의 범위를 별도로 정하고 있어, 지방자치단체가 지원할 수 있는 교육에 소요되는 경비는 정해진 일정 범위 안에서만 지원될 수 있도록 엄격히 운용되고 있음을 알 수 있습니다.
위와 같은 법령들을 종합적으로 검토하여 보면, 「학교급식법」에 따르면 원칙적으로 유치원을 대상으로 한 급식은 학교급식법령에 따른 학교급식의 대상은 아니라고 할 수 있고, 유아교육법령에 따라 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용의 지원체계를 살펴보면 교육과학기술부장관 및 교육감이 급식비를 지원하도록 하고 있으며, 「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에서 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 교육감을 두어 해당 사무를 관장하도록 하고 있고, 「지방교육재정교부금법」에서는 지방자치단체에 교육비특별회계를 따로 설치하도록 함으로써, 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 소요되는 경비는 교육비특별회계에서 부담함을 원칙으로 하면서 예외적으로 지방자치단체에서 일부 경비를 보조할 수 있도록 규정한 점에 비추어 볼 때, 만 5세아에 대한 무상교육 급식비 일부를 지방자치단체의 일반회계로 지원하는 내용을 조례로 정하는데 있어서는 신중을 기할 필요가 있는 것으로 보입니다.
특히, 유아교육법령에서 무상으로 실시하는 유아교육에 드는 비용의 지원 체계가 교육과학기술부장관 및 교육감으로 규정되어 있는바, 지방자치단체의 재정상황이나 정책적 의지에 따라 이와는 별도로 지방자치단체의 일반회계로 급식비를 지원하고자 한다면 만 5세아에 대한 급식비 지원에 대하여 교육청의 교육비특별회계와 지방자치단체의 일반회계로 지원체계가 이원화되어 업무체계의 혼선이 발생할 우려가 있고, 또한 「지방자치법」 및 「지방교육자치에 관한 법률」에서는 교육ㆍ학예에 관한 사무는 지방자치단체와 별도로 설치된 교육감이 관장하도록 하여, 지방자치단체의 다른 사무와 달리 관장하는 기관을 별도로 두고 있는 점 및 「지방교육재정교부금법」에서는 지방자치단체에 교육비특별회계를 따로 설치하도록 하고 있는 취지 등을 고려하면, 지방자치단체의 일반회계로 만 5세아에 대한 무상교육 급식비 일부를 지원하는 내용을 조례에 규정하는데 대하여 신중을 기할 필요가 있는 것으로 보입니다.
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