이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있으나 이 때 사무란 원칙적으로 「지방자치법」 제9조제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 말합니다(대법원 2004. 6. 11. 선고, 2004추34 판결례 참조).
이에 따라 지방자치단체에서 조례로 정하려는 사무가 「지방자치법」 제9조에 따른 자치사무에 해당하면, 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 즉, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결례 참조) 별도의 근거 법령이 없더라도 조례를 정할 수 있다고 할 것입니다.
이 사안과 같이 홍성군 내의 보건소를 이용하는 노약자 등의 이동편의를 위하여 군 소유버스로 일정 노선을 순회하여 운행하는 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 중 같은 호 가목에 따른 주민복지에 관한 사업에 해당한다고 볼 수 있고, 특히 「홍성군 보건소 이용 노약자를 위한 순환버스 운영 조례안」에서 그 이용대상자를 장애인, 노인, 임산부 등의 노약자로 정하여 순환버스를 이용할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 이용대상자를 고려하면 해당 사무는 같은 호 라목에 따른 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 부녀의 보호와 복지증진 사무에도 해당한다고 볼 수 있으므로, 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 홍성군 보건소를 운행하는 순환버스 운영 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「여객자동차 운수사업법」은 유상으로 여객을 운송하거나 유상으로 자동차를 대여하는 등의 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하기 위한 법률인데, 같은 법 제82조제1항에서는 자가용자동차는 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 운행하여서는 아니 된다고 규정하면서, 학교, 학원, 유치원, 보육시설, 호텔, 교육ㆍ문화ㆍ예술ㆍ체육시설, 종교시설, 금융기관 또는 “병원” 이용자를 위하여 운행하는 경우에는 노선을 정하여 운행할 수 있다고 규정한 취지는, 노선을 정하여 유상으로 여객을 운송하는 여객운송사업자를 보호하기 위하여 원칙적으로 자가용자동차가 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 운행하는 것은 금지하면서, 예외적으로 학교, 학원 등은 학생들의 교통 편의를 위하여, 병원 등은 환자와 같이 몸이 불편한 사람들의 이동 편의를 위하여 노선을 정하여 운행할 수 있도록 한 것으로 보이는바, 해당 조항의 “병원”의 의미에 대해서는 「의료법」에 따른 병원 등으로 한정적으로 해석하기 보다는 그 이용자들의 특성을 고려하여 널리 인정할 수 있는 것으로 보입니다.
이 사안과 같은 경우 병원은 환자를 진찰하고 치료하는 것을 주 목적으로 하고 있는 시설인데 「지역보건법」상 보건소의 업무를 살펴보면 보건소 역시 같은 기능을 수행하고 있으므로 병원 이용자에는 보건소 이용자도 포함될 수 있는 것으로 보이고, 해당 조례안의 목적도 장애인, 노인, 임산부 및 영유아 등 이동에 불편을 느끼는 사람들에게 보건소 순환버스를 이용할 수 있도록 하여 이동 편의를 제공하기 위한 것이므로 「여객자동차 운수사업법」 제82조제1항에서 병원 이용자를 위하여 노선을 정하여 운행할 수 있도록 한 취지에 어긋나는 것으로 보이지 않습니다.
따라서, 「여객자동차 운수사업법」 제82조제1항제1호의 “병원” 이용자에 지방자치단체의 보건소 이용자도 포함되어, 보건소 이용자들을 위하여 자가용 자동차로 노선을 정하여 운행할 수 있는 것으로 해석하는 것이 합리적인 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「의료법」 제27조제3항에서는 누구든지 본인부담금을 면제하거나 할인하는 행위, 금품 등을 제공하거나 불특정 다수인에게 교통편의를 제공하는 행위 등 영리를 목적으로 환자를 의료기관이나 의료인에게 소개ㆍ알선ㆍ유인하는 행위를 하여서는 아니된다고 규정하고 있는데, 이는 의료행위는 사람의 건강과 생명을 다루는 특수성이 있으므로 의료기관간의 과당경쟁으로 발생할 수 있는 부작용을 방지하기 위하여, 교통편의를 제공하는 것은 일종의 유인행위가 될 수 있으므로 이러한 행위를 하지 못하도록 규정한 것으로 보입니다.
그런데, 보건소는 「지역보건법」에 따라 국민건강증진 및 보건교육, 영양관리사업을 실시하는 등 지역보건의료기관으로서 보건시책을 추진하고 집행하는 역할을 주로 담당하는 시설로서 단순히 의료행위를 통하여 영리를 목적으로 하는 시설로 보기 어렵고, 이에 따라 보건소를 이용하는 장애인, 노인, 임산부 등의 노약자 이동편의를 위하여 군 소유버스로 일정 노선을 순회하여 운행하는 것은 「의료법」 제27조제3항에서 금지하고 있는 영리를 목적으로 환자를 의료기관에게 소개ㆍ알선ㆍ유인하는 행위로 보기는 어렵습니다.
따라서, 보건소를 이용하는 노약자 등의 이동편의를 위하여 군 소유버스로 일정 노선을 순회하여 운행하는 내용의 조례는 노약자들에게 이동편의를 제공하려는 취지에 비추어볼 때 「의료법」 제27조제3항에 위배되는 것으로 보이지는 않습니다.
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