이유
가. 질의 가에 대하여
「당진군 난지도 관광지 조성사업 시행조례 시행규칙」(이하 “조례 시행규칙”이라 함) 제20조제2항 단서에 따르면 체비지 매각과 관련하여 매각대금의 납부기간 경과 시, 군의 금고 일반 연체 이자율의 연체이자를 덧셈하여 받고 납부기간 경과 후 6개월 후에도 토지대금을 납부하지 않을 때에는 이를 해약할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정에 따라 당진군은 납기로부터 6개월까지는 연체이자를 더하여 받을 수 있을 뿐이지만, 납기로부터 6개월이 지난 시점부터는 당진군의 판단에 따라 그 계약을 해약할 수 있는 재량이 있다고 할 것입니다.
다시 말해서, 위 규정은 납기로부터 6개월까지만 연체이자를 더하여 받을 수 있고 그 이후에는 연체이자를 받을 수 없고 계약을 해약하는 것만 가능하다는 의미가 아니라, 납기로부터 6개월까지는 매수자가 토지대금을 납부하지 않는다고 하더라도 일방적으로 계약을 해약할 수는 없고 연체이자를 받을 수 있을 뿐이지만, 납기로부터 6개월이 지난 시점부터는 연체이자를 더하여 받을 수도 있지만 당진군의 판단에 따라서는 그 계약 자체를 해약할 수 있도록 규정한 것으로 보는 것이 타당하다고 보입니다.
그렇다면, 납부기간 경과 후 6개월을 넘었으나 당진군에서 계약을 해약하지 않은 경우, 납기로부터 6개월까지만 연체이자를 더하여 받을 수 있고 그 이후에는 계약을 해약할 수 있을 뿐 연체이자를 더하여 받는 것은 가능하지 않다고 보아 매수자에게 6개월치의 연체이자만을 받을 수 있다고 보는 것은 타당하지 않고, 매수자가 그 계약에 따라 해당 토지에 대한 소유권을 취득하기 위해서는 토지대금에 더하여 납부연체기간 전체에 대한 연체이자를 납부하여야 한다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 납부기간 경과 후 6개월을 넘었으나 당진군에서 계약을 해약하지 않았고, 납부기간 경과 후 6개월을 넘은 시점에서 매수자가 토지대금을 납부하려는 경우, 조례 시행규칙 제20조제2항 단서에 따라 납부연체기간 전체에 대하여 연체이자를 납부하여야 한다고 보는 것이 타당합니다.
나. 질의 나에 대하여
당진군 난지도 관광지조성사업은 「관광진흥법」에 따라 충청남도지사가 관광지등으로 지정한 지역에 대하여 당진군수가 조성계획을 수립하여 이를 「도시개발법」에 따른 환지 방식으로 시행하는 것이고(조례 제1조), 이 사안 체비지는 사업시행자인 당진군이 사업수행에 필요한 경비 등을 충당하기 위하여 환지계획으로 확보한 토지로서(조례 제2조제2호) 일반에게 매각하게 되는데, 이 경우 그 매각계약에 관해서는 공법상 별도의 규정을 두고 있지 않은 한 「민법」의 규정에 따른다고 할 것입니다.
매매계약의 해제와 관련하여 「민법」 제565조제1항에서는 매매의 당사자 일방이 계약 당시에 금전 기타 물건을 계약금, 보증금 등의 명목으로 상대방에게 교부한 때에는 당사자 간에 다른 약정이 없는 한 당사자의 일방이 이행에 착수할 때까지 교부자는 이를 포기하고 수령자는 그 배액을 상환하여 매매계약을 해제할 수 있다고 규정하고 있는데, 위 규정에서 이행에 착수한다는 것은 객관적으로 외부에서 인식할 수 있을 정도로 채무의 이행행위의 일부를 하거나 또는 이행을 하기 위하여 필요한 전제행위를 하는 것을 말하고(대법원 2006. 11. 24. 선고 2005다39594 판결례), 이러한 관점에서 본다면 중도금을 지급한 경우에는 위 규정에 따른 이행에 착수한 때로 볼 수 있을 것인바(대법원 2000. 2. 11. 선고 99다62074 판결례 참조), 「민법」의 규정에 따르면 당사자간 다른 약정이 없는 한 중도금을 지급한 경우에는 교부자는 이를 포기하고 수령자는 그 배액을 상환하더라도 계약 일방의 의사에 의하여 매매계약을 해제할 수 없다고 할 것입니다.
그런데, 「공유재산 및 물품 관리법」 제38조제1항제3호에서는 지방자치단체의 장은 일반재산을 매수한 자가 납부기한까지 매수대금을 내지 아니한 경우 그 매각계약을 해지하거나 해제할 수 있도록 규정하고, 이에 따라 조례 시행규칙 제23조제1항제1호에서는 체비지를 매수한 자가 잔여대금을 납부하지 아니한 때에 계약을 해약할 수 있도록 규정하고 있습니다.
그렇다면, 매수대금 납부 지연으로 인한 매각계약의 해지와 관련하여서는 공법상 별도의 규정이 있는 경우에 해당하여 「공유재산 및 물품 관리법」 제38조제1항제3호는 「민법」 제565조제1항에 우선하여 적용된다고 할 것이고, 조례 시행규칙 제23조제1항제1호는 「공유재산 및 물품 관리법」 제38조제1항제3호를 구체화한 것으로 볼 수 있으므로, 중도금을 납부한 상태라고 하더라도 납기가 경과되도록 잔여대금을 납부하지 아니한 때에는 「공유재산 및 물품 관리법」 제38조제1항제3호 및 조례 시행규칙 제23조제1항제1호에 따라 당진군이 그 일방의 의사에 따라 매각 계약을 해제할 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
한편, 중도금을 납부한 상태에서 토지매수자가 납기 전에 포기서를 제출하였을 때의 계약의 해지와 관련하여서는 「공유재산 및 물품 관리법」등 관계 법령에서 이를 계약 해약 사유로 규정하고 있지 않으므로 「민법」의 관련 규정에 따르는 것이 타당할 것입니다.
그렇다면, 중도금을 납부한 상태에서 토지매수자가 납기 전에 포기서를 제출하였을 때에는 「민법」 제565조제1항에 따라 토지매수자가 납기 전에 포기서를 제출하였을 경우를 계약 해약 사유로 하는 당사자 간 다른 약정이 있다면 토지매수자 일방의 의사에 따라 매각 계약을 해약할 수 있다고 할 것이나, 이에 관하여 당사자 간 다른 약정이 없는 경우에는 그 일방의 의사에 따라 매각 계약을 해약하는 것은 어렵다고 할 것입니다.
다만, 조례 시행규칙 제23조제1항은 ‘당진군이’ 체비지 매각 계약을 해약할 수 있는 사유를 규정한 것으로 같은 규칙 제23조제1항제4호는 토지매수자가 납기 전 포기서를 제출하였을 경우 ‘당진군이’ 그 매각 계약을 해약할 수 있다는 의미라고 할 것이므로, 토지매수자가 납기 전에 포기서를 제출하였을 경우를 계약 해약 사유로 하는 당사자 간 다른 약정이 없는 경우라고 하더라도, 당진군은 조례 시행규칙 제23조제1항제4호에 따라 토지매수자가 납기 전에 포기서를 제출한 경우 그 포기 의사를 받아들여 매각 계약을 해약할 수는 있다고 할 것입니다.
따라서, 중도금을 납부한 상태라고 하더라도 납기가 경과되도록 잔여대금을 납부하지 아니한 때에는 당진군은 계약을 해약할 수 있다고 보이고, 중도금을 납부한 상태에서 토지매수자가 납기 전에 포기서를 제출하였을 때에는, 포기서 제출시 해약 여부에 대하여 당사자간에 약정이 있는 경우에는 그에 따르면 될 것이고, 이러한 약정이 없는 경우에는 토지매수자 일방의 의사에 따라 계약을 해약하는 것은 어렵다고 할 것이나, 당진군은 「당진군 난지도 관광지 조성사업 시행조례 시행규칙」 제23조제1항제4호에 따라 토지매수자의 의사를 받아들여 그 매각 계약을 해약할 수는 있다고 보입니다.
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