이유
먼저, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 하고 있는데, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서는 이러한 자치사무의 예시로서 주민복지에 관한 사업을 규정하고 있는바, 비록 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에 따라 국가에 참전유공자로 등록되지는 아니하였지만 지방자치단체가 지방자치단체의 주민 중에 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에 따른 참전유공자에 해당하는지 여부를 확인할 수 있는 방법 등을 정하여, 국가에 등록된 참전유공자와는 별도로 지방자치단체가 확인한 참전유공자 및 그 유족에게 별도의 수당을 지급하는 내용은 주민복지를 위한 사업으로서 조례로 정할 수 있는 것으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것인바(대법원 1997. 4. 25. 선고, 96추244 판결례 참조), 다른 지방자치단체나 유공대상자 등과의 형평 문제를 우려할 수는 있을 것이나 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」은 참전유공자의 예우를 위한 국가의 책임을 규정한 것으로서 등록되지 않은 참전유공자에게 국가가 지급하는 수당 외에 지방자치단체가 실정에 맞게 별도로 수당을 지급하는 것을 금지하는 취지로 해석하기는 어렵고, 지방자치단체가 별도로 조례를 제정하여 예산의 범위 안에서 수당을 지급한다는 것이 같은 법이 의도하는 목적과 효과를 저해한다고 보기 어려우므로, 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에 따라 국가에 등록되지 아니한 참전유공자 및 그 유족에게 수당을 지급하는 내용의 조례가 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에 위배된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
다만, 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」 제5조에서는 이 법에 따라 국가보훈처장에게 등록을 신청하여 요건이 확인되어 등록된 참전유공자만을 이 법률의 적용대상으로 보고 있고, 또한 일반적으로 “수당”은 참전유공자 또는 유족의 상징성 등을 고려하여 보훈정책적 여건을 감안하여 지급되고 보통 유공자 사망시에 그 수급권이 종결되는 형태여서 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에서도 참전명예수당은 참전유공자 개인만을 대상으로 지급하고 그 유족에게 수급권이 승계되지 않는다는 점 등을 고려하면, 지방자치단체의 조례에서 “참전명예수당”이라는 용어를 그대로 사용하여 국가에 등록되지 아니한 참전유공자 및 그 유족에게 수당을 주는 내용을 정하는 것은 상위법령인 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에서 규정하고 있는 참전명예수당제도와 혼동을 줄 우려가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
따라서, 지방자치단체의 조례로 「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」에 따라 등록되지 아니한 참전유공자 및 참전유공자의 유족에게 지방자치단체가 그 대상을 확인하는 방법과 기준 등을 정하여 수당을 지급하는 내용을 규정할 수는 있으나, 그 명칭은 참전명예수당과 달리 정하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
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