이유
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제186조에 따른 자율학교와 관련하여 자치법규로 정할 수 있는 부분은 크게 자율학교의 ①지정, ②지원 및 ③운영과 관련된 사항이 있을 수 있는데, 자율학교 지정과 관련하여서는 제주특별법 제30조제3항에 따라 제주특별자치도의 교육규칙으로 정하도록 규정하고 있고, 자율학교의 지원에 대해서는 관계 법령에서 특별히 정하고 있는 바가 없으므로 법령의 범위에서 조례 또는 규칙으로 적절하게 정할 수 있다고 볼 것입니다.
한편, 자율학교의 운영과 관련하여서는, 제주특별법 제186조제4항 및 같은 법 시행령 제31조에서 자율학교의 운영과 관련된 구체적인 내용을 정하고는 있으나, 관계 법령의 위임에 따라 또는 이를 집행하기 위하여 운영과 관련된 사항을 자치법규로 정할 경우, 그 규정형식에 대하여 같은 법 시행령 제31조제10항의 특별수당 부분을 제외하고는 별도로 정하고 있지 아니하므로, 자율학교 운영과 관련된 규정을 검토를 통하여 적절한 규정형식을 판단하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
우선, 자율학교의 운영에 관하여 규정하고 있는 제주특별법 시행령 제31조를 살펴보면, 자율학교의 장은 「초ㆍ중등교육법」에 따른 교육과정과 교과, 학년도, 학기 및 수업일수 등을 달리 정할 수 있고(제1항), ‘교육감’은 「초ㆍ중등교육법」에 따른 교원의 배치기준과 수업연한을 달리 정할 수 있도록 하는 하는 한편(제2항), 자율학교의 학교규칙에는 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제9조제1항에서 정한 학교규칙의 기재사항 외에 교육과정이나 ‘그 밖에 교육감이 정하는 사항’을 기재하도록 하고(제4항), 자율학교의 장이 학교규칙을 제정 또는 개정한 때에는 지체 없이 그 내용을 ‘교육감에게 보고’하여야 하며 ‘교육감’은 학교규칙 중 법령에 위반되는 사항이 있다고 인정하는 때에는 “시정을 요구”할 수 있도록 규정(제3항)하고 있습니다.
관련 규정을 종합하여 보면, 자율학교 운영주체는 자율학교의 장과 교육감이고, 특히 교육감에게는 자율학교의 교원 배치기준과 수업연한을 「초ㆍ중등교육법」과 달리 정할 수 있도록 하는 권한을 부여하는 동시에, 자율학교의 장으로 하여금 학교규칙의 제ㆍ개정을 교육감에게 보고하도록 하는 등 자율학교 장의 자율학교 운영에 관하여 일종의 지도ㆍ감독권을 행사할 수 있도록 규정하고 있는바, 법령에서 정한 자율학교 운영에 관한 사항을 집행하기 위하여 필요한 사항을 정하는 것 또한 조례로 정하기보다는 교육감이 정하도록 하는 것이 더 적절하다고 할 것입니다.
또한, 제주특별법 시행령 제29조에서는 자율학교의 지정 및 운영 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 ‘도교육감 소속 하에’ 자율학교심의위원회를 두도록 규정하고 있는데, 이 또한 자율학교의 운영주체를 교육감으로 예정하고 있는 취지의 규정이라고 볼 수 있을 것이므로, 자율학교 운영에 관한 사항은 조례로 정하기보다는 교육감으로 하여금 정하도록 하는 것이 법령체계상 더 적합한 것으로 보입니다.
아울러, 제주특별법 제186조에서는 자율학교의 지정권을 명시적으로 교육감에게 부여하고 있고, 같은 법 시행령 제30조제1항에서는 제주특별자치도에 소재한 초·중등학교가 자율학교로 지정받고자 하는 경우 자율학교의 ‘운영목적’ 및 기간(제1호)과 그 밖에 교육감이 자율학교의 지정·‘운영’과 관련하여 필요하다고 인정하는 사항(제5호)이 기재된 서류를 교육감에게 제출하도록 하고 있는데, 자율학교 운영에 관한 사항은 교육감이 자율학교를 지정함에 있어 중요한 판단기준이 될 뿐만 아니라, 자율학교로 지정됨으로써 일반 학교와 달리 운영될 수 있는 등 자율학교 지정과 운영은 서로 밀접한 관련이 있다고 볼 수 있는 것이므로, 자율학교의 운영에 관한 사항을 자치법규로 정할 경우 조례로 정하기보다는 자율학교 지정권자인 교육감으로 하여금 정하도록 하는 것이 더욱 바람직하다고 할 것입니다.
다만, 교육감이 자율학교 운영에 관한 사항을 정할 경우 관련 법령에서 교육규칙으로 정하도록 명시적으로 위임한 경우가 아니라면 반드시 그 규정형식을 교육규칙으로 할 필요는 없고, 훈령 등 행정규칙의 형식으로 규정하여도 무방하다고 할 것이며, 또한 교육규칙은 「지방자치법」 제23조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에 따라 법령의 범위에서 정하여야 할 것이므로, 제주특별법 시행령 제31조제10항에 따라 자율학교에 근무하는 자에 대한 특별수당 등 도조례로 정하도록 위임한 부분이나, 「초ㆍ중등교육법」과 달리 운영할 수 있는 부분 등 법령으로 이미 정한 사안에 대하여 이와 달리 정하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 제주특별법 시행령 제31조에 따른 자율학교의 운영에 관한 사항을 정할 경우, 같은 조 제10항에 따라 명시적으로 도조례로 정하도록 위임한 특별수당 부분을 제외하고는 교육규칙 또는 훈령 등의 행정규칙 형식으로 교육감이 정하도록 하는 것이 더 적합한 것으로 보입니다.
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