이유
가. 질의 가에 대하여
먼저, 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무에 관하여 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 스스로 조례를 제정할 수 있지만, 국가사무인 기관위임사무에 관하여는 개별 법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에 한하여 조례를 제정할 수 있는바(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결례, 대법원 2009. 12. 24. 선고 2007추141 판결례 등 참조), 위원회를 구성ㆍ운영하는 조례를 마련함에 있어서도 이와 같은 위원회가 처리하거나 자문하는 사무의 성격에 대한 고려가 선행되어야 할 것입니다.
이에 따라 귀 청의 「광주광역시 북구 각종 위원회 구성 및 운영 조례」(이하 “위원회운영조례”라 함) 제3조제1항을 살펴보면, 같은 규정에서는 동 조례의 적용대상으로 법령에 근거하여 구성ㆍ운영하는 위원회(제1호), 조례ㆍ규칙 등에 근거하여 구성ㆍ운영하는 위원회(제2호), 기타 구청장이 구정 수행에 필요하다고 인정되어 구성ㆍ운영하는 위원회(제3호)를 규정하고 있는데, 문언상으로는 같은 항 제1호 및 제3호에서 규정하고 있는 위원회가 어떠한 사무(자치사무인지 여부, 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 사무인지 여부 등)를 처리하는 위원회인지 명확하지 않습니다.
따라서, 법령에 따른 기관위임사무의 처리를 위하여 지방자치단체장이 필요하다고 인정하여 설치하는 자문위원회 또한 동 조례의 적용대상 범위에 포섭되는 것으로 보이는바, 이러한 경우 자문위원회에 관한 사항이라고 할지라도 기관위임사무의 처리에 관한 것이므로 이러한 구성에 관하여 특별한 위임이 없는 한 조례로 동 위원회의 구성을 특정하거나 제한하는 내용을 규정할 수는 없다고 할 것입니다. 또한, 기관위임사무의 처리 등을 지원하기 위한 위원회가 아니라고 하더라도 「건축법」 및 「유통산업발전법 시행령」 등 개별법령에서 지방자치단체가 구성하도록 하여 개별 조례들에서 규정되고 있는 위원회들과 동 기본조례의 의무 위원구성비율에 관한 사항이 충돌될 수 있는바 모든 위원회를 포괄하는 기본조례에서 위원의 의무비율을 규정하는 것이 타당하다고 보기 어려운 면이 있습니다.
그리고, 설령 자치사무의 처리나 자문 등을 위하여 설치하는 위원회라고 할지라도 동 위원회운영조례의 내용만으로 그 자치사무가 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 것인지 여부를 일의적으로 확정하기는 어려운바, 이러한 상황에서 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 사무의 처리를 위한 위원회의 구성원에 관한 사항까지 의회의 관여를 통하여 조례로 규율할 수 있는지 의문이 있습니다.
또한, 「지방자치법」 제116조에서는 합의제행정기관에 대하여, 같은 법 제116조의2에서는 자문기관의 설치 등에 대하여 규정하면서 이와 같은 기관의 설치ㆍ운영에 관해서는 조례로 규정하도록 하고 있으나, 「지방자치법 시행령」 제79조부터 제80조의3까지 규정에서 위원회 등을 설치할 수 있는 경우 등에 대하여 구체적으로 규정하고 있고, 특히 같은 법 시행령 제80조 및 제80조의2에서는 자문기관은 설치목적을 달성하는 데 필요한 인원으로 구성하도록 하되 업무특성을 고려하여 ‘전문적인 지식이나 경험이 있는 사람’의 의견을 들을 필요가 있을 때 구성하는 것으로 규정되어 있는바, 이러한 사항에도 불구하고 위원 구성에 관하여 위원회의 성격 등을 불문하고 일률적으로 어떠한 출신 또는 특성을 가진 위원을 일정 수 이상 의무적으로 강제하는 것은 자칫 「지방자치법」의 위 규정들에 위배될 소지가 있다고 보입니다.
한편, 판결례 등(대법원 1993. 2. 9. 선고 92추93 판결례 참조)에서는 지방자치단체장의 ‘기관구성원 임명ㆍ위촉권한’이 ‘조례에 의하여 비로소 부여되는 경우’는 ‘조례에 의하여 단체장의 임명권한에 견제나 제한’을 가하는 규정을 둘 수 있다고 할 것이나, 상위 법령에서 단체장에게 기관구성원 임명ㆍ위촉권한을 부여하면서도 임명ㆍ위촉권의 행사에 대한 의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 당해 법령에 의하여 임명ㆍ위촉권은 단체장에게 ‘전속적’으로 부여된 것이라고 보고 있는바, 우선 질의하신 ‘위원회’ 구성에 관한 사항이 위 판례에서 말하는 바와 같은 ‘기관구성원 임명ㆍ위촉권한’에 관한 사항인지에 대해서는 의문이 있고, 설령 기관구성원의 임명ㆍ위촉권한에 속하는 사항이라고 하더라도 위 위원회운영조례 제3조에서 보듯 법령에 근거하여 구성ㆍ운영하는 위원회도 조례의 적용대상에 포함되어 있는바, 지방자치단체장의 임명위촉권이 ‘조례에 의하여 비로소 부여되는 경우’로 보기 어려운 측면이 있어 조례로 임명권한에 견제나 제한을 가하는 규정을 둘 수 있는 것으로 보기 어렵습니다.
따라서, 동 위원회운영조례는 권원의 근거나 성격이 다른 여러 위원회를 포괄하는 조례로 보이는바, 이러한 차이를 고려하지 않고 일률적으로 각종 위원회의 여성 위촉위원 비율을 100분의 40으로 규정하는 것은 무리가 있는 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
이 질의에 대해서는 위원회의 성격을 불문하고 특정 위원비율을 의무화하는 것이 타당한지에 대한 논의를 차치하고, 입법기술상의 문제에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
먼저, 위원구성에 관하여 어떠한 조례를 개정하는 것이 내용상 가능하다고 하는 경우, 경과규정이나 예외규정을 두지 않고 조례를 개정하는 것이 불가능한 것은 아닙니다. 그러나 법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하고자 제정되는 것이므로 그 시행 후의 현상에 대하여 적용되는 것이어서(법제처 2008. 10. 24. 법령해석 회신례 08-0267 참조) 아무런 규정이 없는 경우 조례 공포 후 시행되는 사안에 대해서 일률적으로 적용되게 되는바, 어떠한 제도의 변화에도 불구하고 특정 상황에 대한 예외규정이나 구법령과 신법령 간의 법률관계를 규율하는 경과조치나 적용례 등을 두지 않는 경우에는 제도시행과 관련하여 혼선이 있을 수 있으므로 좋은 입법방향은 아니라고 보입니다.
따라서, 만약 조례로 위원회 구성에 대하여 변경하는 내용이 있다면 먼저 개정내용이 적용되는 위원회를 조례 시행 후 새로 만들어지는 위원회부터 적용할 것인지, 기존의 위원회에도 적용할 것인지에 대한 정책적인 판단이 필요하고, 어느 사안으로 결정하든 해당 사안의 적용 여부에 대해서는 부칙에서 명확히 규정하여 줄 필요가 있습니다.
입법기술상으로는 개정되는 위원구성에 관한 조례안의 내용을 향후 새로 만들어지는 위원회부터 적용한다든지 특정 임기가 만료되는 위원회부터 적용한다는 식으로 ‘적용례’(예를 들어, 제00조의 개정규정은 이 조례 시행 후 최초로 구성하는 위원회부터 적용한다)를 두어 명확히 하는 방법이 있을 수 있고, 개정내용에도 불구하고 과거에 적용되던 위원 구성을 존치할 필요가 있는 경우에는 어떤 사람이나 사항에 대해서는 구조례를 적용한다는 ‘경과조치’를 둘 수도 있습니다.
그 밖에, 위원회의 특성에 따라 ‘시행시기’를 구별하여 규정하거나, 해당 위원회들이 이러한 위원 구성비율을 갖출 수 있도록 시행시기를 유예하도록 하는 방법이 있을 수 있으며(예를 들어 0000년 00월 00일까지 이러한 제00조에 따른 위원구성비율을 충족하여야 한다), 한 위원회 내에서도 위원 위촉시기 및 임기만료시기가 모두 동일하지 않을 수 있으므로 일률적으로 위원구성비율을 강제하는 경우 기존에 임기를 부여받은 위원들의 거취가 문제될 수 있는바 이에 대한 입안도 필요할 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
이에 대한 논의도 질의 가에 대한 답변과 같이 위원회가 수행하는 성격, 어떠한 사무(기관위임사무 또는 자치사무인지 여부, 지방자치단체장의 전속적 권한 사무인지 여부 등)에 대한 자문기능 등을 담당하는 위원회인지에 대한 판단이 선행되어야 할 것이고, 지방자치단체가 조례로 규율할 수 있는 자치사무에 관한 것으로서 지방자치단체단체장의 전속적 권한에 속하지 않은 것으로 인정되는 때에는 지방의회의 추천을 통한 위원회 구성은 가능하다고 할 것입니다. 이 건의 경우 위원회 구성원 중 2분의 1 이상의 위원을 의회에서 추천하도록 하여 의회의 추천비율이 낮은 편은 아니나 이는 입법재량의 범위에 속할 수 있는 내용이라고 볼 수도 있습니다(유사 취지 대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결례 참조).
그러나, 지방의회의 ‘추천’이란 임명권자의 권한을 침해하지 않는 범위에서 위원회 구성에 관하여 지방의회의 의사를 제시한다는 의미이므로 지방자치단체의 기관이 협력한다는 의미 내에서만 타당하다고 할 것이고, 만약 위원회 구성의 일정 부분을 반드시 의회의 추천을 받은 자로 구성하도록 한다면 임명권을 공동으로 행사한다는 의미가 될 수 있어 조례로 규정하기에 무리가 따르는 부분이 있을 수 있습니다(이러한 내용이라면 지방의회가 집행기관의 인사권을 독자적으로 행사하거나 동등한 지위에서 합의하여 행사하는 것, 또는 사전에 적극적으로 개입하는 것이 되어 허용되지 않는다는 대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결례 취지 참고 가능).
그런데, 귀 청의 조례 개정안 제4조제2항의 규정은 단순 추천이 아니라 추천된 인사의 구성원 임명을 강제하는 것으로 오해될 소지가 있으므로 추천의 본래적 의미대로 해석될 수 있도록 조정할 필요가 있다고 보입니다.
라. 질의 라에 대하여
이 질의 또한 질의 가 및 질의 다의 문제와 같이 위원회가 자문하는 사무의 성격 등에 대한 판단이 선행되어야 할 것이고, 자치사무가 아닌 사항에 대한 위원회라거나 지방자치단체장의 전속적 권한에 속하는 사무에 대한 위원회에 대하여는 그 회의 결과를 지방의회에 보고하도록 하는 것이 법령체계상 타당하지 않다고 할 것입니다.
그러나, 위에서 말한 사항 이외의 분야의 위원회의 운영에 대해서는 지방자치단체의 집행기관과 의결기관의 협력 차원에서 위원회의 회의 결과를 의회에 보고하도록 규정하지 못할 것은 아니라고 할 것입니다.
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