이유
가. 질의 가에 대하여
「헌법」 제117조제1항에 따라 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있고, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙에 관한 것이 아닌 한 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로, 입법경제성 측면이나 규정행위의 실익 여부에 관한 문제는 별론으로 하고, 법령의 내용을 그대로 조례로 정하는 것이 불가능하거나 전면 금지되는 것으로 보기는 어렵습니다.
「통합방위법」 제2조제2호에서 “국가방위요소”란 통합방위작전의 수행에 필요한 다음 각 목의 방위전력(防衛戰力) 또는 그 지원 요소를 말한다고 정의하면서, 같은 호 라목에서 「향토예비군설치법」 제1조에 따른 향토예비군을 포함하고 있고, 「통합방위법」 제2조제1호에 따른 “통합방위”란 적의 침투·도발이나 그 위협에 대응하기 위하여 각종 국가방위요소를 통합하고 지휘체계를 일원화하여 국가를 방위하는 것을 말하며, 같은 법 제5조제2항에 따라 시장·군수·구청장 소속으로 시·군·구 통합방위협의회를 두고, 같은 조 제3항에 따라 시·군·구 통합방위협의회는 다음 각 호의 사항(다만, 제1호 및 제3호의 사항은 시·도 협의회에 한함), 즉, 적이 침투하거나 숨어서 활동하기 쉬운 지역의 선정 또는 해제(제1호), 통합방위 대비책(제2호), 을종사태 및 병종사태의 선포 또는 해제(제3호), 통합방위작전·훈련의 지원 대책(제4호) 및 국가방위요소의 효율적 육성·운용 및 지원 대책(제5호)을 심의하도록 하고 있습니다.
그러므로, 「통합방위법」 제5조제4항의 위임에 따른 「대전광역시 서구 통합방위협의회 구성 및 운영 등에 관한 조례」에서 시·군·구 통합방위협의회의 일종인 대전광역시 서구 통합방위협의회의 심의사항으로서, 국가방위요소 중 하나인 향토예비군에 관한 사항인 「향토예비군 설치법 시행령」 제32조제1항제1호부터 제5호까지의 내용을 추가하는 것이 금지된다고 보기는 어렵습니다.
따라서, 「대전광역시 서구 통합방위협의회 구성 및 운영 등에 관한 조례」 제3조 ‘대전광역시서구통합방위협의회 심의사항’ 제3호 ‘국가방위요소의 효율적 육성·운용 및 지원대책’에 하부 목차를 두어 「향토예비군 설치법 시행령」 제32조제1항제1호부터 제5호까지의 내용을 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
통상적으로 예규에는 예규를 제정할 권한이 있는 자와 제정된 예규의 적용을 받을 수범자가 예정되어 있다고 할 것인데, 「통합방위법」 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조에서는 각 지방자치단체의 장은 관할구역별 통합방위태세의 확립을 위하여 지역군사령관 및 지방경찰청장 등 관련 기관과 협의하여 지역 통합방위에 필요한 예규를 작성하는 등 필요한 시책을 마련하여야 한다고 규정하여, 지역 통합방위에 필요한 예규는 각 ‘지방자치단체의 장’이 작성하되 지역군사령관 및 지방경찰청장 등 관련 기관과 협의하도록 하고 각 지방자치단체에 있는 사람들이 예규의 수범자가 될 수 있도록 규정하고 있습니다.
현재 귀 청이 보내오신 문안, ‘구청장은 이 조례에 규정한 것 외에 지역 내 테러, 침투, 국지도발, 전면전 등 통합방위작전의 원활한 수행을 위하여 1970부대 2대대장과 둔산·서부경찰서장이 합동으로 서구통합방위예규를 작성·시행한다’는 예규의 규정은 예규의 작성 즉, 예규의 제정을 누가 하는 지가 명확하지 아니한바, 예규를 구청장과 1970부대 2대대장과 둔산·서부경찰서장이 공동으로 작성하는 것으로 해석될 여지가 있습니다. 이러한 경우 이는 「통합방위법」 제3조제2항 및 같은 법 시행령 제2조의 문언 즉, 지역군사령관 및 지방경찰청장 등 관련 기관과 협의하도록 하되 각 지방자치단체의 장이 예규를 작성하도록 하는 것에 반하게 되고, 수범자를 누구로 예정한 것인지 및 이러한 공동예규가 예정된 수범자를 대상으로 한 예규 작성 권한이 있는 자에 의한 것인지 등에 대한 문제가 제기될 수 있습니다.
따라서, 「대전광역시 서구 통합방위협의회 구성 및 운영 등에 관한 조례」 제6조에 ‘구청장은 이 조례에 규정한 것 외에 지역 내 테러, 침투, 국지도발, 전면전 등 통합방위작전의 원활한 수행을 위하여 1970부대 2대대장과 둔산·서부경찰서장이 합동으로 서구통합방위예규를 작성·시행한다’는 내용을 넣는 것은 법 체계상 문제가 있는 것으로 보입니다.
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