이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것입니다(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).
한편, 「춘천시 이·통장 및 반장의 임무와 수당 등에 관한 조례」 제4조제1항에서는 이·통장에게는 예산의 범위에서 실비로 월정수당과 상여금을 지급할 수 있다고 규정하고 있는데, ‘춘천시 이·통장 및 반장의 임무와 수당 등에 관한 조례 일부개정조례안’(이하 “춘천시조례안”이라 한다)에서는 제4조에 제5항을 신설하여 제1항에도 불구하고 국세·지방세의 체납이 있을 경우 해당 월정수당과 상여금 지급을 정지할 수 있도록 규정하려 하고 있습니다.
살피건대, 이 사안에서 이·통장에게 지급되는 월정수당 및 상여금은 「지방재정법」 제38조제2항의 위임에 따라 마련된 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」에서 지방자치단체가 세출예산으로 편성하는 기준경비 중 ‘통장·이장·반장의 활동보상금’(제8조제2항제4호)에 해당하는 것으로 보이는데, 같은 규칙의 위임에 따라 마련된 「지방자치단체 예산편성 운영기준」(각주: 2024. 7. 30. 행정안전부훈령 제358호로 발령되어 같은 날 시행된 것을 말함) 별표 4에서는 통장·이장·반장의 활동보상금에 대하여 그 기준액만을 정하고 있고, 그 밖에 해당 활동보상금의 지급 정지에 관한 사항을 정하고 있거나 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있는 여타 법령 또한 없는 것으로 보이는바, 이 사안에서 업무수행에 소요되는 실비의 성격으로 지급되는 이·통장의 월정수당 및 상여금에 대하여 법률의 위임 없이 그 지급을 제한하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
아울러, 이·통장이 국세 또는 지방세를 체납한 원인행위와 월정수당 및 상여금의 지급을 정지하는 제재조치 간에 실질적 관련성이 있다고 보기 어려운데, 「행정기본법」 제13조에서 행정청은 행정작용을 할 때 상대방에게 해당 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과해서는 아니 된다는 부당결부금지의 원칙을 행정의 법 원칙으로 규정하고 있는 취지에 비추어 보더라도 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않아 보입니다.
따라서, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「공무원 행동강령」 제19조제1항에서는 누구든지 공무원이 이 영을 위반한 사실을 알게 되었을 때에는 그 공무원이 소속된 기관의 장, 그 기관의 행동강령책임관 또는 국민권익위원회에 신고할 수 있다고 규정하고 있고, 춘천시조례안에서는 제6조를 신설하여 「공무원 행동강령」 제19조제1항에 따라 이·통장 및 반장은 읍·면·동장 등 관계 공무원의 부당한 업무 지시 등에 대하여 시장, 행동강령책임관 또는 국민권익위원회에 신고할 수 있다고 규정하려는바, 이 사안에서는 상위법령에서 규정하는 내용과 동일한 내용을 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
일반적으로 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하지 않고, 아울러 입법체계적으로도 법령의 내용을 재기재하는 경우 재기재한 내용이 개정되거나 폐지되었음에도 불구하고 조례의 내용이 함께 정비되지 못하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있으므로 바람직하지 않습니다(각주: 법제처 2022. 4. 12. 의견 22-0103 참조).
따라서, 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례에 상위법령과 다른 내용의 규정을 두면서 문장의 논리, 다른 규정과의 체계적 조화 등의 이유로 상위법령에서 규정하고 있는 내용을 조례에 동일하게 규정할 수 밖에 없는 불가피한 경우가 아니라면, 이 사안과 같이 상위법령에서 규정하는 내용을 조례에 단순히 중복하여 규정하는 것은 바람직한 입법형식이 아니므로, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다(각주: 법제처 2024. 3. 15. 의견 24-0087 참조).
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