이유
「4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법」(이하 “세월호피해지원법”이라 한다) 제2조제2호에서는 “희생자”란 「4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」 제2조제2호에 따른 사람을 말한다고 규정하고 있고, 「4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」 제2조제2호에서는 “희생자”란 4·16세월호참사 당시 세월호에 승선하여 사망하거나 생사가 분명하지 아니한 사람을 말한다고 규정하고 있는 한편, 「경기도교육청 4·16세월호참사 희생자 추모의 날 지정에 관한 조례」(이하 “경기도교육청조례”라 한다) 제2조제2호에서는 “희생자”란 세월호피해지원법 제2조제2호에 따른 사람을 말한다고 규정하고 있는데, 「경기도교육청 4·16세월호참사 희생자 추모의 날 지정에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “경기도교육청조례안”이라 한다)에서는 4·16세월호참사 희생자의 범위에 ‘4·16세월호참사 당시 세월호에 승선하였다 4·16세월호참사의 영향으로 사망한 사람’을 추가하려는 것인바, 이 사안은 법령에서 사용하는 용어와 동일한 용어를 조례에서 사용하면서 그 용어의 의미를 법령상 의미와 다르게 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.
일반적으로 법령의 위임에 따라 제정되는 위임조례가 아니라 지방자치단체의 소관 사무에 대하여 규율하는 자치조례는 필요하다면 다른 법령에서 사용하는 용어와 다르게 용어를 정의해서 사용할 수 있을 것이나, 이 경우에도 규율 목적이나 내용이 유사한 법령의 용어를 사용하는 경우이거나, 법령과 조례에서 사용되는 용어의 의미가 서로 달라 실제 집행 과정에서 혼란이 발생할 수 있는 경우라면, 법령에서 사용된 용어를 조례에서 달리 정의하여 사용하는 것은 바람직하지 않습니다(각주: 법제처 2024. 8. 29. 의견제시 24-0293, 법제처 『2022 자치법규 입안 길라잡이』 97쪽 참조).
먼저, 이 사안에서 경기도교육청조례가 위임조례인지 자치조례인지 살펴보면, 경기도교육청조례는 4·16세월호참사로 희생된 단원고 학생과 교사 등 희생자에 대한 추모의 날을 지정하고 추모사업 추진에 관한 사항을 규정하는 조례로서(제1조), 희생자의 정의(제2조), 추모의 날 및 추모 주간 지정(제3조), 희생자에 대한 지속적 추모에 관한 경기도 교육감의 책무(제4조), 추모와 관련한 교육감의 사업 추진(제5조), 재정지원에 관한 사항(제6조) 등을 규정하고 있는데, 이는 상위법령의 위임을 받아 마련된 규정은 아니라는 점에 비추어 볼 때, 경기도교육청조례는 자치조례에 해당하는 것으로 보이므로, 필요한 경우 동일한 용어에 대하여 경기도교육청조례안에서 법령에서 사용하는 의미와 다르게 정의하는 것이 일응 가능한 것으로 보입니다.
그러나, 세월호피해지원법은 4·16세월호참사로 인해 희생된 사람을 추모하고 신체적·정신적·경제적 피해를 입은 사람 등에 대한 신속한 피해구제와 지원을 통하여 피해지역의 공동체 회복을 도모하기 위한 법률로서(제1조), 4·16세월호참사로 인해 발생한 손해의 배상 및 손실의 보상에 관한 사항(제2장), 희생자의 배우자·직계존비속 등 피해자 및 피해지역에 대한 지원(제3장), 희생자 추모사업의 시행 등에 관한 사항(제4장) 등을 주된 내용으로 규정하고 있으며, 이 중 제4장에서는 국가 및 지방자치단체의 추모사업 시행 의무(제36조), 희생자 추모사업 등을 추진하기 위한 위원회 설치·운영(제37조), 추모시설 등의 명칭 결정 방법(제38조) 등을 규정하고 있는바, 세월호피해지원법 제4장의 희생자 추모사업의 시행 등과 관련하여 세월호피해지원법과 경기도교육청조례는 그 규율 목적과 내용에서 유사한 측면이 있어, 경기도교육청조례안에서 4·16세월호참사 희생자의 범위를 법령과 달리 정한다면 추모 대상에 대한 일반주민들의 이해와 인식에 혼란을 초래할 소지가 있어 보입니다.
또한, 자치법규인 조례는 입법의 일반적인 원칙인 법규의 명확성을 확보함으로써 법규가 통일적이고 안정적으로 집행될 수 있도록 규정되어야 할 것이고, 특히 자치법규에서 정의 규정은 그 자치법규의 해석지침으로서 중요한 역할을 하는 것이므로, 그 의미와 범위를 명확히 하는 것이 바람직할 것인데(각주: 법제처 2020. 12. 3. 의견제시 20-0275 참조), 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행을 배제할 수 있는지 여부에 따라 판단할 수 있을 것인바(각주: 법제처 2024. 4. 18. 의견제시 24-0126 참조), 이 사안에서 희생자의 범위에 추가하려는 ‘4·16세월호참사 당시 세월호에 승선하였다 4·16세월호참사의 영향으로 사망한 사람’의 경우, 문언상 ‘세월호에 승선하여 사망한 사람’도 포함하는 것으로 해석될 여지가 있어 ‘세월호에 승선하였다가 생존한 상태로 구조된 이후 사망한 사람’만을 의미하는 것인지가 명확하지 않을 뿐만 아니라, 4·16세월호참사의 영향으로 사망하였는지 여부는 개별적인 사안별로 세월호 승선과 사망 사이의 인과관계를 살펴보아야 판단할 수 있다는 점에서 희생자의 범위에 대한 예측가능성을 떨어뜨리므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 법규의 명확성 원칙에 위배될 소지가 있어 보이는바, 이러한 점을 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「4·16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “4·16세월호참사”란 「4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」 제2조제1호에 따른 사건을 말한다.
2. “희생자”란 「4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」 제2조제2호에 따른 사람을 말한다.
3. ∼ 5. (생 략)
「4·16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “4·16세월호참사”란 2014년 4월 16일 전라남도 진도군 조도면 부근 해상에서 여객선 세월호가 침몰하여 다수의 희생자와 피해자가 발생한 사건을 말한다.
2. “희생자”란 4·16세월호참사 당시 세월호에 승선하여 사망하거나 생사가 분명하지 아니한 사람을 말한다.
3. (생 략)
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