이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치법」 제76조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다고 규정하고 있으며, 「지방자치법」 제76조제1항의 위임에 따라 「광주광역시 서구의회 회기와 그 운영 등에 관한 조례」(이하 “광주광역시서구의회회기조례”라 한다) 제5조에서는 광주광역시 서구의회(이하 “서구의회”라 한다)에서 의결할 의안은 구청장이나 위원회 또는 의원이 제출하거나 발의한다(본문)고 규정하면서, 다만, 의원은 재적의원 5분의 1 이상의 연서로 발의하며 위원회의 의안제출은 그 소관에 속하는 사항에 한한다(단서)고 규정하고 있습니다.
한편, 서구의회 본회의를 통과한 건의안 및 결의안이 효율적으로 관리될 수 있도록 그 운영에 관한 사항을 규정할 목적으로 제정된 「광주광역시 서구의회 건의안 및 결의안 관리에 관한 지원 조례」 제2조에서는 “건의안”이란 서구의회 의원이 정부·자치단체의 장, 그 밖에 기관의 권한에 속하는 사항에 대하여 건의할 목적으로 제출하는 의안을 말한다(제1호)고 규정하고 있고, “결의안”이란 서구의회 의원이 서구의회의 의사를 결집하여 외부에 표명하거나 의회 운영에 관한 사항을 결정할 목적으로 제출하는 의안을 말한다(제2호)고 규정하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
이 사안은 「지방자치법」 제76조제1항에서 지방의회에서 의결할 의안은 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의하도록 하고 있고, 그 위임에 따라 광주광역시서구의회회기조례 제5조에서 서구의회에서 의결할 의안은 재적의원 5분의 1 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있는바, 서구의회에서 의결하는 의안 중 「광주광역시 서구의회 건의안 및 결의안 관리에 관한 지원 조례」에 따른 건의안이나 결의안에 대하여 그 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 다른 의안과 달리 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
살피건대 「지방자치법」 제76조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다고 규정하고 있는바, 의안 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 조례로 규정하도록 위임한 것은 지방의회 운영의 자율성을 확대(각주: 「지방자치법 전부개정안 세부내용 발표」(2018. 11. 2.), 행정안전부 홈페이지 참조)하기 위해 각 지방자치단체의 실정에 맞게 의안 발의의 요건을 별도로 규율할 수 있도록 하기 위한 취지로 보이므로 지방자치단체에서 의안의 목적, 내용, 성격 등을 고려하여 의안을 구분하고 그 중 건의안이나 결의안에 대하여 발의 요건을 다른 의안과 달리 규정하는 것은 입법론적으로 가능한 것으로 보입니다.
다만, 건의안이나 결의안에 대하여 그 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 다른 의안과 구분하여 달리 규정할 필요성이나 타당성에 대한 충분한 검토가 선행될 필요가 있다는 점을 조례 입안 시 고려하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
이 사안은 지방의회에서 의결되는 의안 중 건의안이나 결의안에 대하여 그 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 재적의원 과반수로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
살피건대 「지방자치법」 제76조제1항에서는 의안 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 조례로 규정하도록 하면서 찬성자 수에 대하여 별도의 제한을 두고 있지 않는 점에 비추어보면 건의안이나 결의안 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 재적의원 과반수로 규정하는 것이 입법론적으로 불가능한 것은 아닌 것으로 보이는 측면은 있으나, 건의안이나 결의안에 대하여 그 발의에 필요한 지방의회의원의 찬성자 수를 다른 의안과 구분하여 달리 규정할 필요성이나 타당성에 대한 검토가 필요해 보이는 점,「지방자치법」 제73조제1항에 따르면 회의는 이 법에 특별히 규정된 경우 외에는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다고 규정하고 있는바, 건의안이나 결의안이 발의되면 그 건의안이나 결의안은 심의 대상이 되는 것에 불과함에도 건의안이나 결의안의 발의에 필요한 요건을 재적의원 과반수의 찬성으로 규정하여 의결에 필요한 요건보다 강화하는 것이 바람직한지에 대한 검토가 필요해 보이는 점, 국회의원의 의안 발의요건을 정하고 있는 「국회법」의 입법연혁을 살펴보아도 국회의원 20명 이상의 발의 요건으로는 다양한 국민의 의사를 충분히 국회에 반영하기 어렵다는 문제가 제기되어 국회의원 10명 이상의 찬성으로 의안을 발의할 수 있도록 의안발의 요건을 완화하는 내용으로 2003년 2월 4일 「국회법」 제79조제1항이 개정되어 현재에 이르고 있는 점(각주: 「국회법」(법률 제6855호, 2003. 2. 4. 일부개정) 개정이유 참조; 국회사무처 「국회법 해설(2021)」 370쪽∼371쪽 참조) 등을 종합적으로 고려하면 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정할 것인지는 입법정책적으로 그 필요성이나 타당성에 대한 심층적인 검토가 선행될 필요가 있다고 보여지는바, 이러한 점을 충분히 고려하여 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「광주광역시 서구의회 회기와 그 운영 등에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」(이하 “법” 이라 한다) 제53조, 제54조, 제56조에 따라 광주광역시 서구의회 회기와 그 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제5조(의안의 제출·발의) 의회에서 의결할 의안은 구청장이나 위원회 또는 의원이 제출하거나 발의한다. 다만, 의원은 재적의원 5분의 1이상의 연서로 발의하며 위원회의 의안제출은 그 소관에 속하는 사항에 한한다.
「광주광역시 서구의회 건의안 및 결의안 관리에 관한 지원 조례」
제1조(목적) 이 조례는 광주광역시 서구의회 본회의를 통과한 건의안 및 결의안이 효율적으로 관리될 수 있도록 그 운영에 관한 사항을 규정하여, 광주광역시 서구의회 의원이 구민의 대표자로서의 역할을 성실히 수행할 수 있도록 함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “건의안”이란 광주광역시 서구의회 의원(이하 “의원”이라 한다)이 정부·자치단체의 장, 그 밖에 기관의 권한에 속하는 사항에 대하여 건의할 목적으로 제출하는 의안을 말한다.
2. “결의안”이란 의원이 광주광역시 서구의회(이하 “의회”라 한다)의 의사를 결집하여 외부에 표명하거나 의회 운영에 관한 사항을 결정할 목적으로 제출하는 의안을 말한다.
3. 제1호 및 제2호를 모두 지칭할 때에는 “건의안 등”이라 한다.
4. “담당부서”란 건의안 등을 관리 또는 관장하는 광주광역시 서구 집행부 및 의회부서를 말한다.
「지방자치법」
제72조(의사정족수) ① 지방의회는 재적의원 3분의 1 이상의 출석으로 개의(開議)한다.
② 회의 참석 인원이 제1항의 정족수에 미치지 못할 때에는 지방의회의 의장은 회의를 중지하거나 산회(散會)를 선포한다.
제73조(의결정족수) ① 회의는 이 법에 특별히 규정된 경우 외에는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.
② 지방의회의 의장은 의결에서 표결권을 가지며, 찬성과 반대가 같으면 부결된 것으로 본다.
제76조(의안의 발의) ① 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 조례로 정하는 수 이상의 지방의회의원의 찬성으로 발의한다.
② 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 지방의회의 의장에게 제출하여야 한다.
④ 제1항에 따라 지방의회의원이 조례안을 발의하는 경우에는 발의 의원과 찬성 의원을 구분하되, 해당 조례안의 제명의 부제로 발의 의원의 성명을 기재하여야 한다. 다만, 발의 의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의 의원 1명을 명시하여야 한다.
⑤ 지방의회의원이 발의한 제정조례안 또는 전부개정조례안 중 지방의회에서 의결된 조례안을 공표하거나 홍보하는 경우에는 해당 조례안의 부제를 함께 표기할 수 있다.
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