이유
가. 질의 가에 대하여
「이천시 1인가구 지원 기본 조례안」(이하 “1인가구조례안”이라 한다)은 이천시에 거주하는 1인가구의 지원에 관한 사항을 규정함으로써 1인가구 사회안전망 구축 및 삶의 질 향상에 기여함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 같은 조례안 제6조제1항에서는 시장은 이천시 1인가구 지원에 관한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 기본계획에 포함되어야 하는 내용으로 정책의 기본 방향 및 추진 목표(제1호), 분야별 발전 시책, 추진 과제 및 추진 방법(제2호), 필요한 재원의 규모와 조달 방안 및 분배에 관한 사항(제4호), 그 밖에 1인가구의 삶의 질 향상을 위하여 필요한 사항(제5호) 등을 규정하고 있고, 같은 조례안 제7조제1항에서는 시장은 기본계획에 따른 연도별 시행계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 시장은 제1항에 따라 수립한 시행계획과 전년도 추진실적을 이천시의회에 보고하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 이천시장이 이천시의 1인가구 지원에 관한 연도별 시행계획과 전년도 추진실적을 시의회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
살피건대, 1인가구조례안 제7조제2항에서 시장이 기본계획에 따라 수립한 시행계획과 전년도 추진실적을 이천시의회에 보고하도록 하고 있으나, 시장이 시행계획과 전년도 추진실적을 보고한 후 보고사항에 대하여 시의회의 의견에 따르도록 하는 등의 법적 구속이 있는 것은 아니므로 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결; 법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0060 참조).
또한, 「지방자치법」 제48조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있으며(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 시장이 수립한 시행계획과 전년도 추진실적을 시의회에 보고하도록 한 것이 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 이천시장이 이천시의 1인가구 지원에 관한 연도별 시행계획과 전년도 추진실적을 시의회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「이천시 시설공사 하자관리에 관한 조례안」(이하 “시설공사조례안”이라 한다)은 체계적이고 철저한 시설공사의 하자검사를 통해 예산 낭비와 시민불편을 방지하고자 시설공사 하자관리 지원에 필요한 사항을 규정함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 이천시에서 발주하는 모든 시설공사에 적용하도록(제3조) 하고 있으며, 같은 조례안 제5조제1항 본문에서는 시설공사를 추진·관리하는 부서장은 공사 도급계약에 대한 하자기간 중 연 2회 이상 정기적으로 하자검사를 하여야 하며, 하자기간이 만료되기 14일 전부터 만료일까지의 기간 중에 최종 하자검사를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 하자검사를 실시한 부서장은 하자검사조서를 작성하고, 자료를 보관하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제6조제1항 본문에서는 시장은 제5조제2항에 따라 작성한 하자검사조서를 확인하고, 필요시 이에 관하여 지도점검을 실시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장은 제1항에 따른 지도점검의 결과를 체계적으로 관리하기 위하여 공사명 및 주요공정(제1호), 착공일 및 준공일(제3호), 하자기간(제4호), 지도점검 결과(제5호) 등의 내용이 포함된 지도점검 관리대장을 작성하고, 하자발생 시 도급계약 상대자에게 하자보수 이행계획서를 제출받고 보수공사를 요청하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제10조제1항에서는 시장은 제5조제1항에 따른 하자검사 결과를 매년 1회 시의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장은 제6조제2항에 따라 보수공사를 요청한 경우 해당 결과를 매년 1회 시의회 소관 상임위원회에 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 이천시장이 이천시에서 발주하는 시설공사와 관련하여 하자검사 결과 및 보수공사를 요청한 경우 해당 결과를 매년 1회 시의회 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
살피건대, 시설공사조례안 제10조는 시장이 하자검사 결과와 보수공사를 요청한 경우 해당 결과를 시의회 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용으로, 보고 후 보고사항에 대하여 시의회의 의견에 따르도록 하는 등의 법적 구속이 있는 것은 아니므로 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결; 법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0060 참조).
또한, 「지방자치법」 제48조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있으며(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다(제2항)고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 이천시에서 발주하는 시설공사의 하자검사 결과나 보수공사를 요청한 경우 해당 결과를 매년 1회 시의회 소관 상임위원회에 보고하도록 한 것이 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서, 이천시장이 이천시에서 발주하는 시설공사와 관련하여 하자검사 결과 및 보수공사를 요청한 경우 해당 결과를 매년 1회 시의회 소관 상임위원회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제48조(서류제출 요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 지방의회의 의장에게 그 사실을 보고하여야 한다.
③ 제1항에도 불구하고 폐회 중에는 지방의회의 의장이 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
④ 제1항 또는 제3항에 따라 서류제출을 요구할 때에는 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프·자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태 등 제출 형식을 지정할 수 있다.
제51조(행정사무처리상황의 보고와 질의응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있다.
② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석·답변하게 할 수 있다.
③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.
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