이유
가. 질의의 공통사항
「지속가능발전 기본법」 제26조제3항에서는 국가와 지방자치단체는 기업·시민사회단체 등이 지속가능발전(각주: “지속가능발전”이란 지속가능한 경제 성장과 포용적 사회, 깨끗하고 안정적인 환경이 지속가능성에 기초하여 조화와 균형을 이루는 발전을 말하며, 이하 같음(「지속가능발전 기본법」 제2조제2호))을 위하여 추진하는 다양한 국내외 활동을 지원하여야 하며, 지속가능발전협의회 등 민관협력단체의 국내외 활동에 대하여 예산의 범위에서 운영비를 포함한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조제4항에서는 국가와 지방자치단체는 지속가능발전을 실현하기 위하여 필요한 조사·연구 수행, 교육 프로그램 개발 및 지속가능발전 관련 홍보 등의 업무를 수행하거나 지속가능발전협의회 등 민관협력단체와 협력할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고 「포천시 지속가능발전협의회 운영 및 지원 조례안」 제1조에서는 포천시의 지속가능한 발전과 시민의 삶의 향상을 위하여 「지속가능발전 기본법」 및 「포천시 지속가능발전 기본 조례」 제22조에 따라 포천시 지속가능발전협의회의 운영 및 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하면서, 같은 조례안 제2조제2호에서는 “포천시 지속가능발전협의회”란 「지속가능발전 기본법」에 규정한 민관협력단체를 말한다고 규정하고 있습니다.
한편 「지방자치법」 제125조제2항에서는 행정기구의 설치는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제6장제3절에서도 합의제행정기관(제129조), 자문기관(제130조) 등 소속 행정기관의 설치는 조례로 하도록 규정하고 있는바, 포천시 지속가능발전협의회가 「지방자치법」상의 행정기구 또는 소속 행정기관에 해당한다면 조례로 설치되어야 할 것이나 포천시 지속가능발전협의회는 조례로 설치된 기관이 아니라 2023년 1월에 제정된 회칙에 의해 운영되어 온 기관으로 보여집니다.
또한 「지속가능발전 기본법」상의 민관협력단체가 「지방자치법」상의 행정기구 또는 소속 행정기관에 해당한다면 행정적·재정적 ‘지원’이 아닌 예산 내에서의 ‘집행’이 이루어져야 할 것인데, 「지속가능발전 기본법」 제26조제3항에서는 지방자치단체로 하여금 지속가능발전협의회 등 민관협력단체의 국내외 활동에 대하여 예산의 범위에서 운영비를 포함한 행정적·재정적 ‘지원’을 할 수 있도록 규정하고 있으므로 「지속가능발전 기본법」상의 민관협력단체는 지방자치단체가 아닌 법인·단체로 보인다는 점, 「지방자치법」 제117조에 따르면 지방자치단체는 보조기관, 소속 행정기관에 그 사무를 ‘위임’할 수 있고(제1항), 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게는 ‘위임’이 아닌 ‘위탁’을 할 수 있도록 규정하고 있는데(제3항), 「포천시 지속가능발전협의회 회칙」 제27조제2항에서는 포천시 지속가능발전협의회가 지방자치단체가 아닌 법인·단체라는 점을 전제로 포천시장으로부터 업무를 위탁받을 경우 「포천시 사무의 민간위탁촉진 및 관리 조례」(각주: 「포천시 지속가능발전협의회 회칙」 제27조제2항에서는 「포천시 사무의 민간위탁 기본 조례」에 따르도록 규정하고 있으나, 「포천시 사무의 민간위탁 기본 조례」는 존재하지 않고, 「포천시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」를 의미하는 것으로 보여져 조례 제목을 수정하여 표기함. )가 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는 점 등에 비추어볼 때 포천시 지속가능발전협의회는 지방자치단체가 아닌 법인·단체로 보아야 할 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조) 조례 제정을 위해서는 그 사무가 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 할 것입니다.
그런데 포천시 지속가능발전협의회의 구성 및 운영에 관한 사항은 지방자치단체가 아닌 법인·단체인 포천시 지속가능발전협의회가 자율적으로 결정할 사항으로 포천시의 소관 사무로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 포천시 지속가능발전협의회의 구성 및 운영에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조) 조례 제정을 위해서는 그 사무가 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 할 것입니다.
그런데 포천시 지속가능발전협의회의 사무국 설치 및 직원 채용에 관한 사항은 지방자치단체가 아닌 법인·단체인 포천시 지속가능발전협의회가 자율적으로 결정할 사항으로 포천시의 소관 사무로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
따라서 포천시 지속가능발전협의회의 사무국 설치 및 직원 채용에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
라. 질의 다에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위 내를 의미하고, 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 가리키므로(각주: 대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 조례 제정을 위해서는 자치사무나 단체위임사무에 해당해야 하고, 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
「지속가능발전 기본법」 제4조제2항에서는 지방자치단체는 지속가능한 경제 성장, 포용적 사회 구현, 생태·환경 및 기후위기 대응을 포함하는 종합적인 미래 발전전략을 추진하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 지방자치단체는 지속가능발전 정책의 정착 및 확산을 위하여 사업자·국민 및 민간단체에 정보의 제공 및 재정 지원 등의 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있는바, 지속가능발전을 위하여 포천시 지속가능발전협의회에 재정지원을 하는 사무는 포천시의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.
한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있으므로, 이 사안에서 포천시 지속가능발전협의회에 보조금을 지원하려면 해당 내용을 조례로 규정해야 하는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다.
우선 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것인데, 「지속가능발전 기본법」 제26조제3항에서는 국가와 지방자치단체는 지속가능발전협의회 등 민관협력단체의 국내외 활동에 대하여 예산의 범위에서 운영비를 포함한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 포천시 지속가능발전협의회에 보조금을 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보입니다.
따라서 포천시가 지속가능발전을 위하여 포천시 지속가능발전협의회에 보조금을 지원하는 것이 필요하다고 인정하면 조례에 별도의 지원 근거를 두지 않더라도 「지속가능발전 기본법」 제26조제3항에 따라 보조금을 지원할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제125조(행정기구와 공무원) ① 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다.
② 제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ ∼ ⑥ (생 략)
제129조(합의제행정기관) ① 지방자치단체는 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다.
② 제1항의 합의제행정기관의 설치·운영에 필요한 사항은 대통령령이나 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다.
② ∼ ⑤ (생 략)
제117조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
「지속가능발전 기본법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. (생 략)
2. “지속가능발전”이란 지속가능한 경제 성장과 포용적 사회, 깨끗하고 안정적인 환경이 지속가능성에 기초하여 조화와 균형을 이루는 발전을 말한다.
3. ∼ 6. (생 략)
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 경제·사회·환경 전 분야에서 제3조에 따른 지속가능발전의 기본원칙을 따라야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 지속가능한 경제 성장, 포용적 사회 구현, 생태·환경 및 기후위기 대응을 포함하는 종합적인 미래 발전전략을 추진하여야 한다.
③ 국가와 지방자치단체는 지속가능발전 추진상황을 정기적으로 점검하여 성과를 평가하고 사회적 갈등을 예방 또는 완화하며, 지속가능발전과 관련한 국제적인 동향 및 주요 국가의 정책을 분석하여 적절한 대책을 마련하여야 한다.
④ 국가와 지방자치단체는 지속가능발전 정책의 정착 및 확산을 위하여 사업자·국민 및 민간단체에 정보의 제공 및 재정 지원 등의 필요한 조치를 하여야 한다.
⑤ 국가와 지방자치단체는 지속가능발전을 위한 교육과 홍보를 확대하고, 국민들이 지속가능발전 정책 결정에 효과적으로 참여할 수 있도록 관련 제도를 정비하며 국민들의 참여를 장려하여야 한다.
제26조(이해관계자 협력 등) ①·② (생 략)
③ 국가와 지방자치단체는 기업·시민사회단체 등이 지속가능발전을 위하여 추진하는 다양한 국내외 활동을 지원하여야 하며, 지속가능발전협의회 등 민관협력단체의 국내외 활동에 대하여 예산의 범위에서 운영비를 포함한 행정적·재정적 지원을 할 수 있다.
④·⑤ (생 략)
제28조(지속가능발전에 관한 교육·홍보) ① ∼ ③ (생 략)
④ 국가와 지방자치단체는 지속가능발전을 실현하기 위하여 필요한 조사·연구 수행, 교육 프로그램 개발 및 지속가능발전 관련 홍보 등의 업무를 수행하거나 지속가능발전협의회 등 민관협력단체와 협력할 수 있다.
⑤·⑥ (생 략)
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
②·③ (생 략)
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