이유
지방자치단체는 「지방자치법」 제28조의 본문에 따라 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 같은 법 제47조제1항제2호 및 제142조제1항에서는 예산의 심의·확정권은 지방의회에, 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 의결기관과 집행기관 간 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 관련 법령에 따라 부여된 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121판결 참조).
「세종특별자치시 공모사업 관리 조례안」(이하 “세종시조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “공모사업”이란 국가, 지방자치단체, 공공기관 등에서 특정 사업의 수행 또는 참여 기관을 공개 모집하여 선정하고 사업비의 전부 또는 일부를 보조해 주는 사업을 말한다고 정의하고 있고, 제7조제1항에서는 세종특별자치시장(이하 “시장”이라 한다)은 세종특별자치시가 신청하는 국비 등이 포함되는 공모사업으로 시비 부담 없이는 불가능한 사업(제1호)과 민간이 시장을 경유하여 신청하는 국비 등이 포함되는 제안 공모사업으로 시비의 지원 없이는 불가능한 사업(제2호)에 대하여는 사전에 세종특별자치시의회(이하 “시의회”라 한다)에 보고하여야 한다고 규정하면서 다만, 사전 보고가 곤란한 경우에는 예산의 편성 전까지 그 사유와 함께 사후 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 국비 등이 포함되는 공모사업으로서 세종특별자치시의 재정이 소요되는 사업을 신청하려는 경우, 시장으로 하여금 사전에 시의회에 보고하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지에 대해 질의하신 것으로 보입니다.
먼저, 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 “보조금법”이라 한다) 제4조제1항에서는 보조사업을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제13조에서는 지방자치단체의 장은 보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 해당 연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있으며, 「지방재정법 시행령 제33조제1항 본문에 따른 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」 제4조에서는 지방자치단체의 장은 보조금법 제4조에 따라 보조금의 예산계상을 신청할 때에는 해당 지방자치단체의 지방비부담능력을 고려하여 신청하고, 신청한 사업에 대한 지방비는 전액 예산으로 확보해야 한다고 규정하고 있으나, 국비 보조사업의 예산 계상 신청을 하려는 경우 지방자치단체장과 지방의회에 대한 권한 등에 대한 특별한 규정을 두고 있지 않으므로 시의회에서는 시장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 보조사업의 예산계상 신청 등과 관련된 사항을 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 3. 4. 의견제시 21-0034 참조).
한편, 「지방재정법」 제34조에서는 한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고 모든 지출을 세출로 하며(제1항), 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 한다(제2항)고 규정하고 있고, 「지방자치법」에 따르면 지방의회는 예산의 심의·확정(제47조제1항제2호), 행정사무 감사 또는 조사 보고의 처리(제50조), 예산의 의결(제142조), 결산(제150조) 등 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있습니다(각주: 법제처 2021. 3. 4. 의견제시 21-0034 참조).
또한, 「지방자치법」 제48조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제51조에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있다고 규정하고 있으며(제1항), 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다고 규정하고(제2항) 있는바, 이러한 규정을 종합적으로 고려하면 예산안의 심의·확정은 지방의회의 권한에 속하므로 지방자치단체의 장에게 예산 심의 등과 관련된 사항을 지방의회에 보고하도록 하는 것이 「지방자치법」에 명시된 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 3. 4. 의견제시 21-0034 참조).
그리고, 세종시조례안 제7조에서는 시장은 시비 부담 없이는 불가능한 공모사업에 대해 사전에 시의회에 보고하도록 하고 있으나, 사전 보고한 후 반드시 시의회의 의결·승인을 받도록 하거나 시의회의 의견을 따라야 하는 등의 법적 구속력을 부여하고 있지 않고, 공모사업에 대한 예산편성권 행사를 실질적으로 제한하는 다른 규정도 없으므로 해당 규정 자체가 지방자치단체장의 권한을 침해한다고 보기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결; 법제처 2021. 3. 4. 의견제시 21-0034 참조).
따라서, 국비 등이 포함되는 공모사업으로서 세종특별자치시의 재정이 소요되는 사업을 신청하려는 경우, 시장으로 하여금 사전에 시의회에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 관련 법령】
「보조금 관리에 관한 법률」
제4조(보조사업을 수행하려는 자의 예산 계상 신청 등) ① 보조사업을 수행하려는 자는 매년 중앙관서의 장에게 보조금의 예산 계상(計上)을 신청하여야 한다.
② 제1항에 따른 신청을 할 때에는 보조사업의 목적과 내용, 보조사업에 드는 경비, 그 밖에 필요한 사항을 적은 신청서와 첨부서류를 제출하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항의 경우 보조사업을 수행하려는 자가 시장·군수인 경우에는 그 시장·군수에 대한 보조금은 관할 도지사(광역시의 군인 경우에는 광역시장을 말한다. 이하 같다)가 종합하여 일괄신청할 수 있다.
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 신청에 필요한 신청서 서식, 첨부서류, 제출일 등 필요한 사항은 중앙관서의 장이 정한다. 이 경우 제출일은 해당 회계연도의 전년도 4월 30일 이전으로 하여야 한다.
제13조(지방비 부담 의무) 지방자치단체의 장은 보조사업에 대한 지방자치단체의 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 해당 연도 지방자치단체의 예산에 계상하여야 한다.
「지방재정법 시행령 제33조제1항 본문에 따른 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙」
제4조(국고보조사업의 신청 및 지방비 부담) 지방자치단체의 장은 「보조금 관리에 관한 법률」 제4조에 따라 보조금의 예산계상을 신청할 때에는 해당 지방자치단체의 지방비부담능력을 고려하여 신청하고, 신청한 사업에 대한 지방비는 전액 예산으로 확보해야 한다.
「지방재정법」
제34조(예산총계주의의 원칙) ① 한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고 모든 지출을 세출로 한다.
② 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 한다.
③ (생 략)
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② (생 략)
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
2. 예산의 심의·확정
3. 결산의 승인
4. ∼ 11. (생 략)
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제48조(서류제출 요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 지방의회의 의장에게 그 사실을 보고하여야 한다.
③ 제1항에도 불구하고 폐회 중에는 지방의회의 의장이 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
④ 제1항 또는 제3항에 따라 서류제출을 요구할 때에는 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프·자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태 등 제출 형식을 지정할 수 있다.
제50조(행정사무 감사 또는 조사 보고의 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다.
② ∼ ③ (생 략)
제51조(행정사무처리상황의 보고와 질의응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 답변할 수 있다.
② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석·답변하게 할 수 있다.
③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.
제142조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 시·도의회는 제1항의 예산안을 회계연도 시작 15일 전까지, 시·군 및 자치구의회는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가시키거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
제150조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증명서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 해 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사 결과 위법하거나 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정 요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 승인을 받으면 그날부터 5일 이내에 시·도에서는 행정안전부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 각각 보고하고, 그 내용을 고시하여야 한다.
③ 제1항에 따른 검사위원의 선임과 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
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