이유
「지방의회의원 행동강령」 제22조제1항에서는 지방자치단체는 다음 각 호의 사항에 관한 의장의 자문에 응하게 하기 위하여 조례로 행동강령운영 자문위원회(이하 “행동강령자문위원회”라 한다)를 둘 수 있다고 하면서, 각 호에서 이 영 위반행위에 대한 신고의 접수 및 조사·처리에 관한 사항(제1호), 제13조제1항 단서에 따른 국내외 활동의 승인에 관한 사항(제2호), 의원에 대한 행동강령의 교육 및 상담에 관한 사항(제3호), 이 영의 준수 여부에 대한 점검에 관한 사항(제4호), 그 밖에 이 영의 운영 및 이행을 위하여 의장이 필요하다고 인정하는 사항(제5호)을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체가 제1항에 따라 행동강령자문위원회를 두는 경우에는 다음 각 호의 기준을 따른다고 하면서 각 호에서는 위원의 구성(제1호), 위원의 자격(제2호), 위원장 선임방법(제3호), 민간위원의 임기(제4호) 등에 관한 기준을 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 행동강령자문위원회의 구성·운영에 관한 세부적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있고, 이에 따라 「경산시의회의원 행동강령 조례」 제21조에서는 의장의 자문에 응하게 하기 위하여 의회 직속의 행동강령자문위원회를 둔다고 규정하고 있는바, 경산시의회에 두는 행동강령자문위원회는 「지방의회의원 행동강령」 제22조제1항에 따라 설치한 위원회라 할 것입니다.
한편, 「지방자치법」 제65조제1항에서는 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제66조제1항에서는 지방의회의원의 겸직 및 영리행위 등에 관한 지방의회의 의장의 자문과 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 징계에 관한 윤리특별위원회의 자문에 응하기 위하여 윤리특별위원회에 윤리심사자문위원회를 둔다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 윤리심사자문위원회의 위원은 민간전문가 중에서 지방의회의 의장이 위촉한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 윤리심사자문위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다고 규정하고 있습니다.
「지방자치법」 제130조에서는 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 지방자치단체는 자문기관 운영의 효율성 향상을 위하여 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 성격·기능이 중복되는 자문기관을 설치·운영해서는 아니 되며, 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다고 규정하고 있는바(제4항), 이 사안은 「지방의회의원 행동강령」 제22조제1항에 따라 설치한 행동강령자문위원회의 기능을 「지방자치법」 제66조제1항에 따라 설치한 윤리심사자문위원회가 포함하여 운영할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서, 즉 “법령에 위반되지 않는 범위”에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 법령에서 지방자치단체에 특정 사항을 심의하는 자문기관의 설치에 관하여 정하고 있는 경우 이러한 법령의 규정은 그 자문기관의 명칭·구성 및 심의사항에 대하여 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있다고 볼 것이므로, 해당 지방자치단체는 명시적인 규정이 없는 한 법령에 따른 심의사항을 해당 자문기관에서 심의하여야 할 것입니다(각주: 법제처 2020. 9. 3. 의견제시 20-0214; 법제처 2017. 9. 6. 의견제시 17-0205; 법제처 2017. 4. 6. 의견제시 17-0080; 법제처 2010. 2. 1. 회신 09-0395 해석례 참조).
살피건대, 윤리심사자문위원회는 「지방자치법」 제66조제1항에 따라 설치하는 자문기관이고, 행동강령자문위원회는 「지방의회의원 행동강령」 제22조제1항에 따라 설치하는 자문기관으로, 각각의 위원회는 명칭·심의사항·구성방법 등에 대하여 근거 법령에 따라 일정한 제한이 부과되어 있다고 할 것이고, 「지방의회의원 행동강령」 제22조제3항에서는 조례에 행동강령자문위원회의 구성·운영에 관한 세부적인 사항을 정하도록 하고 있을 뿐, 행동강령자문위원회의 기능을 다른 위원회가 포함하여 운영할 수 있도록 규정하고 있지 않으므로, 법령에 따라 설치한 자문기관인 윤리심사자문위원회가 법령에 따라 설치한 자문기관인 행동강령자문위원회의 기능을 포함하여 운영할 수는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 「지방의회의원 행동강령」 제22조제1항에 따라 설치한 행동강령자문위원회의 기능을 「지방자치법」 제66조제1항에 따라 설치한 윤리심사자문위원회가 포함하여 운영할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「지방의회의원 행동강령」
제22조(행동강령운영 자문위원회의 설치) ① 지방자치단체는 다음 각 호의 사항에 관한 의장의 자문에 응하게 하기 위하여 조례로 행동강령운영 자문위원회(이하 “자문위원회”라 한다)를 둘 수 있다.
1. 이 영 위반행위에 대한 신고의 접수 및 조사·처리에 관한 사항
2. 제13조제1항 단서에 따른 국내외 활동의 승인에 관한 사항
3. 의원에 대한 행동강령의 교육 및 상담에 관한 사항
4. 이 영의 준수 여부에 대한 점검에 관한 사항
5. 그 밖에 이 영의 운영 및 이행을 위하여 의장이 필요하다고 인정하는 사항
② 지방자치단체가 제1항에 따라 자문위원회를 두는 경우에는 다음 각 호의 기준을 따른다.
1. 자문위원회는 위원장을 포함하여 7명 이상 9명 이내의 위원으로 구성하되, 해당 지방자치단체 소속 공무원, 의원 또는 정당의 당원은 위원이 되지 못한다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 지방자치단체 소속 공무원 또는 의원을 위원으로 하되, 그 비율이 전체 위원 수의 2분의 1 미만이 되도록 하여야 한다.
2. 자문위원회의 위원은 의장이 임명하거나 위촉하되, 민간위원은 학계·법조계·언론계 또는 시민사회단체 등이 추천하는 사람 중 행동강령의 운영과 관련되어 공정성·전문성을 갖춘 사람으로 위촉하여야 한다.
3. 자문위원회의 위원장은 위원 중에서 호선(互選)하여야 한다.
4. 민간위원의 임기는 3년의 범위에서 정하되, 한 차례만 연임을 허용하여야 한다.
5. 자문위원회의 위원이 제1항에 따른 업무를 수행할 때 직접적인 이해관계가 있거나 공정하게 수행할 수 없는 현저한 사유가 있는 경우에는 자문위원회의 회의에서 제척(除斥)되거나 회피하도록 하여야 한다.
6. 자문위원회의 위원이 직무상 알게 된 비밀을 누설하지 아니하도록 하여야 한다.
③ 자문위원회의 구성·운영에 관한 세부적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제65조(윤리특별위원회) ① 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 둔다.
② 제1항에 따른 윤리특별위원회(이하 “윤리특별위원회”라 한다)는 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 지방의회의원의 징계에 관한 사항을 심사하기 전에 제66조에 따른 윤리심사자문위원회의 의견을 들어야 하며 그 의견을 존중하여야 한다.
제66조(윤리심사자문위원회) ① 지방의회의원의 겸직 및 영리행위 등에 관한 지방의회의 의장의 자문과 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 징계에 관한 윤리특별위원회의 자문에 응하기 위하여 윤리특별위원회에 윤리심사자문위원회를 둔다.
② 윤리심사자문위원회의 위원은 민간전문가 중에서 지방의회의 의장이 위촉한다.
③ 제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 윤리심사자문위원회의 구성 및 운영에 필요한 사항은 회의규칙으로 정한다.
제130조(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 자문기관(소관 사무에 대한 자문에 응하거나 협의, 심의 등을 목적으로 하는 심의회, 위원회 등을 말한다. 이하 같다)을 설치·운영할 수 있다.
② 자문기관은 법령이나 조례에 규정된 기능과 권한을 넘어서 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용으로 자문 또는 심의 등을 하여서는 아니 된다.
③ 자문기관의 설치 요건·절차, 구성 및 운영 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 다른 법령에서 지방자치단체에 둘 수 있는 자문기관의 설치 요건·절차, 구성 및 운영 등을 따로 정한 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.
④ 지방자치단체는 자문기관 운영의 효율성 향상을 위하여 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 성격·기능이 중복되는 자문기관을 설치·운영해서는 아니 되며, 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
⑤ 지방자치단체의 장은 자문기관 운영의 효율성 향상을 위한 자문기관 정비계획 및 조치 결과 등을 종합하여 작성한 자문기관 운영현황을 매년 해당 지방의회에 보고하여야 한다.
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