이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무, 즉 자치사무와 단체위임사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).
「새마을운동조직 육성법」(이하 “새마을조직법”이라 한다) 제3조제1항에서는 지방자치단체가 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호), 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리에 관한 사무(제4호)를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는 점 등을 고려하면, 지역사회발전을 위하여 주민의 자발적 참여로 조직된 새마을운동조직의 공익활동이 활성화되도록 지원하는 것은 청주시의 소관 사무에 해당하는 것으로 볼 여지가 있습니다.
그런데 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체의 소관 사무와 관련하여 개인 또는 법인·단체에 대한 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 금지하면서, 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 개인 또는 법인·단체에 대한 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 예외적으로 인정하고 있는바, 질의요지와 같이 시장 또는 읍·면·동장이 소집한 회의에 참석한 새마을운동조직의 구성원에게 회의참석수당을 보조금으로 지원하기 위해서는 이러한 지원이 「지방재정법」제17조제1항에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률에 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데, 새마을조직법 제3조제1항에서는 지방자치단체가 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있기는 하지만, 이는 새마을운동조직의 운영비 지원의 근거 규정이므로, 조직의 구성원 개개인에 대한 회의참석수당 지급의 법률상 근거 규정으로 볼 수는 없을 것입니다(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조).
다음으로, 새마을운동조직 구성원에 대한 회의참석수당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다.
그런데 “지방자치단체가 권장하는 사업”에 해당하는지는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조).
이와 관련하여 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조) 주민들이 일상생활을 영위하는 데 필수불가결한 시설의 설치 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 해당 시설의 설치사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이 사안의 경우, 새마을운동조직이 주민들에 의해 자발적으로 설립·운영되는 단체라는 점, 새마을조직법 제3조제1항에서 지방자치단체가 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 보조금을 지급할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 「청주시 새마을운동조직 육성에 관한 지원 조례」 제3조에서는 청주시장이 새마을운동조직의 운영 등에 필요한 경비의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있다는 점을 고려하면, 새마을운동조직의 구성원 개개인에게 회의참석수당을 직접 지급하지 않는다고 해서 시장 또는 읍·면·동장이 소집한 회의에 참석하지 못할 정도에 이른다고 보이지는 않으므로 새마을운동조직의 구성원에 대한 회의참석수당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당한다고 보기는 어려워 보입니다(각주: 법제처 2023. 2. 17. 의견 23-0040, 법제처 2022. 11. 16. 의견 22-0314 참조).
따라서 질의요지와 같이 시장 또는 읍·면·동장이 소집한 회의에 참석한 새마을운동조직의 구성원에게 회의참석수당을 보조금으로 지원하는 내용을 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「새마을운동조직 육성법」
제2조(정의) 이 법에서 “새마을운동조직”이란 새마을운동중앙회와 그 산하조직인 새마을지도자중앙협의회, 새마을부녀회중앙연합회, 직장·공장새마을운동중앙협의회, 새마을문고중앙회, 그 밖에 새마을운동 관련 조직 및 그 계통 조직으로서 주무부장관의 인가를 받아 설립된 법인을 말한다.
제3조(출연금의 지급 등) ① 국가나 지방자치단체는 새마을운동조직의 운영에 필요한 비용에 충당하기 위하여 출연금 및 보조금을 지급할 수 있다.
② ∼ ⑤ (생 략)
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생 략)
2. 주민의 복지증진
가. ～ 차. (생 략)
3. (생 략)
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치·관리
가. ～ 라. (생 략)
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. (생 략)
사. 자연보호활동
아. ～ 더. (생 략)
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
②·③ (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부·보조의 제한) ①·② (생 략)
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④·⑤ (생 략)
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