이유
「구미시 투자유치 진흥기금 설치 및 운용 조례안」 제2조제1항 각 호 외의 부분에서는 구미시 투자유치 진흥기금(이하 “투자유치기금”이라 한다)은 다음 각 호의 재원으로 조성한다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 “시의 출연금(전년도 지방세의 5퍼센트에서 7퍼센트 범위에서 출연)”을 규정하고 있으며, 같은 조례안 제2조제2항에서는 구미시장은 제1항제1호의 출연금을 기금조성계획에 따라 매 회계연도마다 세출예산에 계상하여 기금을 조성하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 구미시장이 회계연도마다 전년도 지방세의 일정 비율을 투자유치기금에 대한 시 출연금으로 세출예산에 계상하도록 조례로 규정하는 것이 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해하는 것인지에 대한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제142조제1항에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제47조제1항제2호에서는 지방의회의 의결사항으로 “예산의 심의·확정”을 규정하고 있어, 예산편성권은 지방자치단체의 장에게, 예산의 심의·확정권은 지방의회에게 각각 부여하고 있습니다. 이러한 집행기관과 의결기관 사이의 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시·통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성에 관한 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한 행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 않는 한, 하위법규인 조례로써는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용의 규정을 할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 「지방자치법」에 위배된다고 할 것입니다(각주: 대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조).
살피건대, 회계연도마다 지방세의 일정 비율을 용도가 정해진 기금에 출연하도록 강제하는 것은 예산의 규모와 용도를 사전에 실질적으로 결정하는 것이어서(각주: 법제처 2017. 8. 10. 의견제시 17-0180 참조) 지방자치단체의 장의 예산편성권을 본질적으로 제약할 수 있는 점, 국내기업과 외국인 투자의 효율적인 유치를 위한 재원으로 지방세의 일정 비율을 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있도록 위임한 법령상 규정도 찾아볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 「지방자치법」 제142조제1항에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 소지가 있으므로 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「구미시 투자유치 진흥기금 설치 및 운용 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 구미시 산업구조의 고도화와 지역경제 활성화를 위하여 국내기업과 외국인 투자의 효율적인 유치를 위한 재원확보를 위하여 구미시 투자유치 진흥기금 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(기금의 조성 등) ① 구미시 투자유치 진흥기금(이하 “기금”이라 한다)은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
1. 시의 출연금(전년도 지방세의 5퍼센트에서 7퍼센트 범위에서 출연)
2. 기금의 운용수익금
3. 그 밖의 수입금
② 구미시장(이하 “시장”이라 한다)은 제1항제1호의 출연금을 기금조성계획에 따라 매 회계연도마다 세출예산에 계상하여 기금을 조성하여야 한다.
③ (생 략)
제3조(기금의 용도) 기금의 용도는 다음 각 호와 같다.
1. 투자유치에 필요한 각종 보조금의 지급
2. 분양 및 임대용 토지의 구입
3. 지방자치단체 및 산업단지개발사업의 시행자가 토지 등의 임대료 감면 또는 분양가액 인하 시 정상가액과의 차액
4. 부지매입비 융자 지원
5. 공장신설, 증설 등에 따른 기반시설 사업비
6. 중소기업창업투자회사가 결성한 벤처투자조합에 투자 참여를 위한 출자금
7. 외국인투자기업에 대한 지원
8. 그 밖에 시장이 투자유치 또는 지역중소·벤처기업육성을 위하여 필요하다고 인정하는 사업
「지방자치법」
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정·개정 및 폐지
2. 예산의 심의·확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료·수수료·분담금·지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. ～ 11. (생 략)
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제142조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 시·도의회는 제1항의 예산안을 회계연도 시작 15일 전까지, 시·군 및 자치구의회는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가시키거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
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