기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 구청장으로 하여금 주민자치회를 설치하도록 하는 내용을 조례로 규정하는 경우 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 위반하는 것은 아닌지?
  
  나. 주민자치회를 지속적으로 운영하려는 목적으로 주민자치회 임기 만료 90일 전에 위원추첨관리위원회를 구성하도록 하는 내용을 조례로 규정하는 경우 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 위반하는 것은 아닌지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  구청장으로 하여금 주민자치회를 설치하도록 하는 내용의 조례는 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  주민자치회를 지속적으로 운영하려는 목적으로 주민자치회 임기 만료 90일 전에 위원추첨관리위원회를 구성하도록 하는 내용의 조례는 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의의 공통사항
  
  「지방자치법」 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로, 질의요지와 같은 내용을 조례로 정하려면 조례로 정하는 내용이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다. 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 둘 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것입니다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 참조).
  
  「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」(이하 “지방분권법”이라 한다) 제27조에서는 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제3항에서는 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 행정안전부장관은 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있습니다.
  
  먼저, 지방분권법 제27조에 따라 두는 주민자치회는 별도의 법률을 제정하여 시행될 예정이고, 같은 법 제29조제4항은 주민자치회 제도의 시행에 앞서 행정안전부장관이 주민자치회를 시범운영해보도록 하여 제도의 보완사항을 도출하려는 취지의 규정이므로, 관련 법령을 적용함에 있어서는 양 조직을 구별하여 보아야 할 것입니다(법제처 2015. 6. 4. 회신 유권해석 15-0229 참조). 또한, 지방분권법 제29조제3항에서는 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 “법률”로 정한다고 하여 그 형식을 엄격히 제한하고 있는데, 비록 이 규정에 따른 법률이 제정되지 아니하였다 하더라도 법률로 규정하여야 할 사항을 자치법규인 조례로 정하는 것은 맞지 않으므로, 위 규정을 근거로 조례를 제정하는 것은 어려운 것으로 보이며(법제처 2014. 12. 16. 회신 의견 14-0266 참조), 지방분권법 제29조제4항에 따라 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영하고 있는 지방자치단체 외의 지방자치단체가 제27조에 따른 주민자치회를 설치ㆍ운영하기 위한 조례를 제정하거나 제29조제4항에 따라 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영하기 위한 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다(법제처 2015. 10. 20. 회신 의견 15-0285 참조).
  
  이 사안에서 행정안전부장관은 지방분권법 제29조제4항에 따라 서울특별시 서대문구를 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영하는 지방자치단체로 선정하였고, 이에 서울특별시 서대문구청장(이하 “구청장”이라 한다)은 「서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례」(이하 “서대문구조례”라 한다) 제4조제1항에 따라 관할 지역의 동 중 일부 동에 주민자치회를 설치하였습니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  서대문구는 「서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “서대문구조례안”이라 한다) 제4조제1항에서 구청장은 관할 지역의 동에 주민자치회를 설치하여야 한다며 주민자치회의 설치를 강제하도록 규정한 내용이 지방분권법을 위반하는 것이 아닌지를 질의하신 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 서대문구조례안에 따른 주민자치회는 지방분권법 제29조제4항에 따라 행정안전부장관이 시범적으로 설치ㆍ운영하는 주민자치회로서 이러한 주민자치회의 설치 여부를 결정하는 권한은 지방자치단체가 아니라 행정안전부장관에게 있다고 할 것이므로, 서대문구조례안 제4조제1항에서 지방자치단체의 장인 구청장으로 하여금 관할 지역의 동에 주민자치회를 설치하도록 하는 규정은 행정안전부장관의 권한을 침해하는 것으로 지방분권법 제29조제4항을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  따라서 구청장으로 하여금 주민자치회를 설치하도록 하는 내용의 조례는 지방분권법을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  서대문구조례안 제8조제1항에서는 주민자치회 위원의 투명하고 공정한 선정 절차 수행 및 관리를 위하여 각 동에 위원추첨관리위원회(이하 “추첨관리위원회”라 한다)를 주민자치회 임기 만료 90일 전까지 구성하도록 규정하고 있는데, 이는 주민자치회가 한번 설치ㆍ운영되면 서대문구조례 제10조 단서에 따라 해당 주민자치회의 위원 모두의 임기가 동시에 만료되기 90일 전에 추첨관리위원회가 구성되도록 하여 새로운 주민자치회의 위원을 선정하는 절차를 시작함으로써 주민자치회를 지속적으로 운영하려는 취지의 규정으로 보입니다.
  
  이에 서대문구는 서대문구조례안 제8조제1항에서 구청장이 주민자치회를 지속적으로 운영하도록 하는 취지로 규정된 내용이 지방분권법을 위반하는 것이 아닌지를 질의하신 것으로 보입니다.
  
  살피건대, 지방분권법 제29조제4항에서 행정안전부장관이 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있기 때문에 모든 위원의 임기가 만료될 주민자치회에 대하여 새로운 위원을 선정하여 주민자치회의 운영을 계속할 것인지 여부를 결정하는 권한은 행정안전부장관에게 있다고 할 것이므로, 주민자치회를 지속적으로 운영하기 위하여 서대문구조례안 제8조제1항에서 추첨관리위원회를 주민자치회 임기 만료 90일 전까지 구성하도록 하는 규정은 행정안전부장관의 권한을 침해하는 것으로 지방분권법 제29조제4항을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  따라서 주민자치회를 지속적으로 운영하려는 목적으로 주민자치회 임기 만료 90일 전에 추첨관리위원회를 구성하도록 하는 내용의 조례는 지방분권법을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.
  
  【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
  
  「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」
  제27조(주민자치회의 설치) 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다.
  제29조(주민자치회의 구성 등) ① 주민자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다.
  ② 제1항에 따라 위촉된 위원은 그 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야하며 권한을 남용하여서는 아니 된다.
  ③ 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
  ④ 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.
  
  「지방자치법」
  제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생 략)