기본정보

• 질의요지

  
  

  가. 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가 시, 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 일반입찰을 해야 하는 경우에 일반입찰 대신 공개 추첨을 통해 사용허가를 받을 자를 정한다는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  
  나. 2023년 1월 1일 기준으로 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가를 받지 않고 3년 이상 공설시장을 이용하거나 관리하고 있는 자에게 수의의 방법으로 공설시장의 사용허가를 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  가. 질의 가에 대하여
  
  행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가 시, 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 일반입찰을 해야 하는 경우에 일반입찰 대신 공개 추첨을 통해 사용허가를 받을 자를 정한다는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  나. 질의 나에 대하여
  
  2023년 1월 1일 기준으로 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가를 받지 않고 3년 이상 공설시장을 이용하거나 관리하고 있는 자에게 수의의 방법으로 공설시장의 사용허가를 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  
  가. 질의 공통사항
  
  「지방자치법」 제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 즉 법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것(대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 참조)입니다.
  
  나. 질의 가에 대하여
  
  「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 제2조의2에서는 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관해서는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있습니다.
  
  그리고 공유재산법 제20조에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다고 규정하면서(제1항) 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다(제2항 각 호 외의 부분 본문)고 규정하여 행정재산의 사용을 허가할 경우 모든 자들이 제한 없이 참여할 수 있는 일반입찰로 하는 것을 원칙으로 하고 있고, 같은 법 시행령 제13조에서는 법 제20조제2항에 따라 일반입찰에 부치는 경우에는 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치를 이용하여 입찰공고 및 개찰ㆍ낙찰 선언을 하여야 하며(제1항), 일반입찰은 사용료 예정가격 이상으로 입찰한 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우에 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다(제2항)고 규정하여 일반입찰의 시행 방법을 구체적으로 규정하고 있고, 조례로 행정재산의 사용허가의 방법을 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
  
  살피건대 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장을 사용허가할 때에는 공유재산법에서 정한 절차와 방법에 따라야 할 것이므로 사용허가 시 일반입찰로 하는 것을 원칙으로 하는 공유재산법과 달리 공개 추첨을 통해 사용자를 정한다는 내용을 조례로 규정하는 것은 공유재산법에 위배되는 것으로 보입니다.
  
  따라서 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가 시, 「공유재산 및 물품 관리법」 제20조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 일반입찰을 해야 하는 경우에 일반입찰 대신 공개 추첨을 통해 사용허가를 받을 자를 정한다는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  다. 질의 나에 대하여
  
  공유재산법 제20조제2항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 하나, 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우(제1호)에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다고 규정하고 있습니다.
  
  그런데 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제130조에서는 공유재산 및 물품 관리에 관한 특례 규정을 두어 공유재산법 제20조제2항제1호에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있으므로 제주특별자치도에서는 행정재산에 대한 사용허가를 할 때에 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 범위에서 수의의 방법으로 허가할 수 있는 경우를 조례로 규정할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
  
  살피건대 계약의 상대방이 2023년 1월 1일 기준으로 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가를 받지 않고 3년 이상 공설시장을 이용하거나 관리하고 있는 자라는 사유는 허가 상대방의 처지ㆍ상황을 고려한 것으로 사용ㆍ수익 허가의 목적ㆍ성질과는 관계가 없는 것으로 보여집니다(법제처 2022. 3. 2. 의견22-0062 참조).
  
  또한 이와 같은 규정을 두는 경우 공유재산법 제20조를 위반하여 사용허가를 받지 않고 무단으로 3년 이상 공설시장을 이용하거나 관리한 자에게 우선적으로 사용허가를 할 수 있게 되어 공유재산법 제20조의 취지에도 맞지 않는 것으로 보입니다.
  
  그렇다면 2023년 1월 1일 기준으로 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가를 받지 않고 3년 이상 공설시장을 이용하거나 관리하고 있는 자에게 수의의 방법으로 공설시장의 사용허가를 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 공유재산법에 위배될 것으로 보이며, 부칙을 두어 위의 요건을 갖춘 자 중에서도 1년 이내에 신고한 자의 경우에만 수의의 방법으로 공설시장의 사용허가를 할 수 있게 규정하는 경우도 마찬가지로 공유재산법에 위배된다고 보아야 할 것입니다.
  
  따라서 2023년 1월 1일 기준으로 행정재산인 제주특별자치도 내 공설시장에 대한 사용허가를 받지 않고 3년 이상 공설시장을 이용하거나 관리하고 있는 자에게 수의의 방법으로 공설시장의 사용허가를 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
  「지방자치법」
  제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생 략)
  
  「공유재산 및 물품 관리법」
  제2조의2(다른 법률과의 관계) 공유재산 및 물품의 관리ㆍ처분에 관해서는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.
  ② (생 략)
  제20조(사용허가) ① (생 략)
  ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다.
  1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
  2. (생 략)
  ③ ∼ ⑤ (생 략)
  
  「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
  제13조(사용허가의 방법) ① 법 제20조제2항에 따라 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치는 경우에는 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치(이하 “지정정보처리장치”라 한다)를 이용하여 입찰공고 및 개찰ㆍ낙찰 선언을 하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 필요하다고 인정되면 일간신문 등에 게재하는 방법을 병행할 수 있다.
  ② 법 제20조제2항에 따른 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁은 사용료 예정가격 이상으로 입찰한 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우에 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다.
  ③ 법 제20조제2항제1호에 따라 수의(隨意)의 방법으로 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
  1. ∼ 24. (생 략)
  ④ ∼ ⑥ (생 략)
  
  「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」
  제130조(공유재산 및 물품 관리에 관한 특례) 「공유재산 및 물품 관리법」 제11조제1호, 제20조제2항제1호, 제22조제1항, 제23조제1항, 제24조제1항제4호, 같은 조 제2항, 제25조제3항, 제28조제2항, 제29조제1항 단서, 같은 조 제2항, 제30조, 제31조제1항 각 호 외의 부분 단서, 제32조제1항, 제34조제1항제2호, 같은 조 제2항, 제35조제3항, 제37조제1항 본문ㆍ단서, 제39조제2항, 제40조제1항제5호, 제43조, 제43조의2제1항, 제43조의4, 제55조제1항ㆍ제2항, 제64조, 제74조제3항, 제76조제2항, 제84조, 제85조 각 호 외의 부분 후단 및 제96조제3항에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.