이유
가. 질의 가에 대하여
지방자치단체 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하려면, 도시가스를 공급받기 위해 제천시에 「제천시 단독주택 및 취약지역 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례」(이하 “제천시조례”라 한다) 제7조제1항(각주: 제7조(보조사업 지원대상 선정 및 절차) ① 도시가스를 사용하고자 하는 자는 대표자를 선정하고 지원대상자의 연서와 함께 사업자의 확인을 받아 별지 제1호서식 및 별지 제2호서식에 의하여 도시가스 공급 보조금 신청서를 시장에게 제출한다.)에 따라 보조사업을 신청하였으나 탈락한 가구에 연료비를 지원(이하 “연료비지원”이라 한다)하는 사무가 제천시의 소관 사무에 해당하고 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당해야 할 것입니다.
우선 연료비지원 사무가 제천시의 소관 사무인지 살펴보면, 「지방자치법」 제13조제2항에서는 “주민복지에 관한 사업”(제2호가목)과 “주거생활환경 개선의 장려 및 지원”(제4호마목)을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있으므로, 연료비지원이 도시가스 사용의 혜택을 받지 못하고 있는 주민의 주거 환경을 개선하고 복리를 증진하기 위한 것이라면, 연료비지원 사무는 제천시의 소관 사무에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.
다음으로 연료비지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 연료비지원 사무가 「지방자치법」 제13조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 그것만으로 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵습니다(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조). 그리고 「도시가스사업법」 제19조의3에서는 지방자치단체는 제19조 각 호(각주: 1. 가스공급시설의 설치가 필요한 지역으로 가스공급을 신청하는 가구 수가 시ㆍ도 고시로 정하는 수 미만인 경우2. 철도ㆍ고속철도, 상ㆍ하수도, 하천, 암반 등 지형이 특수하여 가스공급시설 설치가 기술적으로 곤란하거나 시설의 안전확보가 곤란한 경우3. 지리, 환경 등 지역여건을 감안할 때 가스공급이 부적절하다고 대통령령으로 정한 경우4. 다른 법령에서 정하는 바에 따라 가스공급시설에 대한 공사가 제한되어 있는 경우5. 그 밖의 정당한 사유가 있는 경우)의 어느 하나에 해당하여 도시가스를 공급하기 어려운 경우 가스공급시설 설치비용을 지원할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 연료비지원에 관한 규정은 현행 법령에는 없는 것으로 보이므로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
그리고 연료비지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 이와 관련하여 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여야 할 것입니다(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되거나(각주: 대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(각주: 청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결 참조)를 같은 법 제17조제1항제4호에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
그렇다면 제천시가 연료비지원에 관한 내용을 조례에 규정할 수 있는지는 위와 같은 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여 제천시의 재정 상황, 해당 보조금 지출에 대한 제천시 주민들의 일반적 인식, 도시가스를 공급받지 못해 상대적으로 더 비싼 다른 연료를 사용하는 가구에 연료비를 지원하지 않으면 경제적 부담으로 연료를 사용하는 것이 사실상 어려운지 등을 귀 시에서 종합적으로 고려하여 조례 개정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
제천시에서는 제천시조례 제7조제1항에 따라 도시가스를 공급받기 위해 보조사업을 신청하였으나 탈락한 가구에 연료비를 지원하려고 하는데, 신청한 가구에만 연료비를 지원하는 것이 형평성에 위반되는지를 질의한 것으로 보입니다.
「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」(이하 “지방보조금법”이라 한다) 제2조제1호에서는 “지방보조금”이란 지방자치단체가 법령 또는 조례에 따라 법인ㆍ단체 또는 개인 등이 수행하는 사무 또는 사업 등을 조성하거나 이를 지원하기 위하여 교부하는 보조금 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 지방보조금을 교부받으려는 자는 지방보조사업의 목적과 내용, 지방보조사업에 드는 경비, 그 밖에 필요한 사항을 적은 신청서에 지방자치단체의 장이 정하는 서류를 첨부하여 지방자치단체의 장이 지정한 기일 내에 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 지방보조금법에 따르면 지방보조금의 교부는 신청을 전제로 하고 있고, 일반적으로 보조금 지급과 같은 수익적 행정행위의 기준을 조례로 정할 때는 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 조례안과는 달리 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로 조례입안자는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있습니다(각주: 대법원 2015. 6. 24. 선고 2014추545 판결).
따라서 제천시가 정책적 판단에 따라 연료비지원의 대상을 제천시조례 제7조제1항에 따른 신청자에 한정하더라도 이는 입법형성의 자유에 해당하며, 현저하게 불공정하다거나 합리적인 근거 없이 신청하지 않은 가구를 차별하는 것으로 보기는 어려우므로 형평성에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.
[관계 법령 등]
○ 관련법령
「도시가스사업법」
제19조(도시가스사업자의 공급 의무) ① 가스도매사업자는 제20조제1항에 따른 공급규정에서 별도로 정한 사유나 그 밖에 정당한 사유 없이 일반도시가스사업자, 도시가스충전사업자 또는 산업통상자원부령으로 정하는 대량수요자에게 공급하기로 한 천연가스의 공급을 거절하거나 공급이 중단되게 하여서는 아니 된다. 다만, 액화천연가스냉열이용자가 제8조의4를 위반하여 천연가스를 처분하는 경우에는 해당 액화천연가스냉열이용자에 대하여 천연가스 공급을 중단할 수 있다.
② 제1항에도 불구하고 가스도매사업자는 제18조제2항에 따라 산업통상자원부장관에게 제출하는 가스공급계획에 공급의무가 반영된 경우 외에는 자가소비용직수입자에 대한 천연가스 공급의무를 부담하지 아니한다.
③ 일반도시가스사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 그 허가받은 공급권역에 있는 가스사용자에게 도시가스의 공급을 거절하거나 공급이 중단되게 하여서는 아니 된다.
1. 가스공급시설의 설치가 필요한 지역으로 가스공급을 신청하는 가구 수가 시ㆍ도 고시로 정하는 수 미만인 경우
2. 철도ㆍ고속철도, 상ㆍ하수도, 하천, 암반 등 지형이 특수하여 가스공급시설 설치가 기술적으로 곤란하거나 시설의 안전확보가 곤란한 경우
3. 지리, 환경 등 지역여건을 감안할 때 가스공급이 부적절하다고 대통령령으로 정한 경우
4. 다른 법령에서 정하는 바에 따라 가스공급시설에 대한 공사가 제한되어 있는 경우
5. 그 밖의 정당한 사유가 있는 경우
제19조의3(가스공급시설 설치비용의 지원) 국가 및 지방자치단체는 제19조 각 호의 어느 하나에 해당하여 도시가스를 공급하기 어려운 경우 가스공급시설 설치비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② ~ ③ (생 략)
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
가. 지역개발사업
나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
다. 도시ㆍ군계획사업의 시행
라. 지방도(地方道), 시도(市道)ㆍ군도(郡道)ㆍ구도(區道)의 신설ㆍ개선ㆍ보수 및 유지
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. 농어촌주택 개량 및 취락구조 개선
사. 자연보호활동
아. 지방하천 및 소하천의 관리
자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
차. 소규모급수시설의 설치 및 관리
카. 도립공원, 광역시립공원, 군립공원, 시립공원 및 구립공원 등의 지정 및 관리
타. 도시공원 및 공원시설, 녹지, 유원지 등과 그 휴양시설의 설치 및 관리
파. 관광지, 관광단지 및 관광시설의 설치 및 관리
하. 지방 궤도사업의 경영
거. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. 지역경제의 육성 및 지원
○ 자치법규
「제천시 단독주택 및 취약지역 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례」
제1조(목적) 이 조례는「도시가스사업법」제19조의3의 규정과「지방재정법」제17조 및 같은법 시행령 제29조 규정에 따라 도시가스가 미공급된 단독주택 및 취약지역에 도시가스를 조기에 공급하여 시민의 연료비 경감 및 주거환경을 개선하고 지역경제 활성화를 도모하고자 도시가스공급사업 보조금 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "사업자"란 충청북도지사로부터 제천시 도시가스사업자로 허가를 받고 제천시에 도시가스 공급시설을 설치하고 시민에게 도시가스를 공급하는 자 및 제천시장(이하 “시장”이라 한다)과 협약을 체결하여 시민에게 도시가스를 공급하는 자를 말한다.
2. "도시가스공급시설"이란 도시가스를 제조하거나 공급하기 위한 시설로서 본관, 공급관, 지역정압기 등의 시설을 말한다.<신설 2014.10.17.>
3. "본관"이란 한국가스공사의 제천공급관리소(G/S)에서 정압기까지 이르는 배관을 말한다.
4. “공급관” 이란 정압기에서 가스사용자가 소유하거나 점유하고 있는 토지의 경계까지 이르는 배관을 말한다.<개정 2013.10.04.>
5. "세대"란 도시가스계량기의 설치대수를 말한다.
6. "지역정압기"란 본관을 통하여 들어온 도시가스를 압력을 일정하게 유지시켜 공급관으로 나갈 수 있도록 하는 감압장치를 말한다.
7. "수요가부담 시설분담금"이란 공급요청이 존재하여 추가적으로 건설되는 가스공급시설 투자비의 일부를 가스공급시설 접속시점에 경제성 미달지역의 가스사용자에게 일반시설분담금 및 취사전용시설분담금 이외에 추가적으로 미리 부과하는 요금을 말한다.
8. "단위사업"이란 도시가스 공사를 신청한 지역을 말한다.
9. "수요자"란 가스를 사용하고자 사업을 신청한 자 또는 대표자를 말한다.
10. “단독주택 및 취약지역”이란 도시가스 사업자가 경제성이 미달 되어 가스공급시설 설치를 기피하는 지역으로 「건축법시행령」별표 1 제1호 가목, 나목, 다목의 단독주택과, 제2호 가목, 나목, 다목의 공동주택을 포함한다. 단, 제2호 가목 아파트의 경우 준공일로부터 20년이 경과한 건축물에 한한다.<개정 2013.10.04., 2014.10.17.>
제5조(보조사업 지원대상 등) ① 도시가스 공급시설 보조금 지원대상은 인근배관으로부터 신규 공급시설 설치가 필요한 지역으로서 동시신청 수요자가 공급시설 배관연장 100m당 ’충청북도내 일반도시가스사업자 도시가스 공급규정‘에서 정한 세대(난방용 계량기 설치기준)에 미달하는 지역으로 한다.<개정 2014.10.17.>
② 제13조 위원회에서 선정된 경우 및 기타 시장이 필요하다고 인정하는 경우
③ 보조금은 제2조 제1호의 도시가스공급 공사를 시행하는 사업자에게 지원한다.
④ 본관, 공급관 등을 추가로 설치하여야 가스를 공급할 수 있는 미공급지역은 시장이나 위원회에서 인정하면 공사비의 일부를 사업자에게 지원할 수 있다.<본항신설 2013.10.04.>
⑤ 제1항의 규정에도 불구하고 순수 영업·업무 목적의 공급시설 설치 신청자에 대해서는 보조금 지원대상에서 제외한다.<개정 2013.10.04., 2014.10.17.>
제6조(보조금의 지원규모) ① 보조금은 제5조에 따라 ‘충청북도 내 일반도시가스사업자 도시가스 공급규정’의 수요가부담 시설분담금의 50퍼센트 이내를 지원하되 최고 150만원까지 지원할 수 있다. 다만, 기초생활수급자의 단독가구에 대하여는 수요가부담 시설분담금 전액을 지원하되 최고 200만원까지 지원할 수 있다.<개정 2013.10.04.>
② 사업자에게는 도시가스 공급시설 설치비를 예산의 범위에서 지원 할 수 있다.<개정 2013.10.04., 2014.10.17.>
제7조(보조사업 지원대상 선정 및 절차) ① 도시가스를 사용하고자 하는 자는 대표자를 선정하고 지원대상자의 연서와 함께 사업자의 확인을 받아 별지 제1호서식 및 별지 제2호서식에 의하여 도시가스 공급 보조금 신청서를 시장에게 제출한다.
② 시장은 신청을 받은 날로부터 30일 이내에 도시가스 공급 심의위원회에서 선정하되, 사업의 적정성, 관계법 저촉여부, 사업내용 및 공사부담금을 포함하는 사업비의 규모 등을 검토하고, 사업자 등의 의견을 들어 지원대상 사업을 선정하고 그 결과를 신청자에게 통보하여야 하며 지원대상 사업으로 선정하였을 때에는 지원예정금액을 사업자 등에게 통지하여야 한다.
③ 지원사업을 다수가 신청하여 지원 예정금액이 예산범위를 초과할 때는 지원예정 금액이 낮은 공급 구역을 우선 지원하고 지원예정 금액이 같은 경우에는 도시가스 사용신청자 수가 많은 공급구간을 가급적 우선 지원될 수 있도록 하고, 이에 대한 결정은 위원회에서 한다.
④ 시장은 다음 각 호의 경우에는 도시가스 공급 심의위원회에 상정을 아니할 수 있다.
1. 가스의 수급 또는 공급시설 상황 등 부득이한 사유로 인하여 공사를 할 수 없는 경우나 신규 공급관 설치를 요하는 지역으로서 공급가능여부를 사전 협의하지 아니한 경우
2. 인근배관으로부터 신규 공급시설 설치가 필요한 지역으로서 동시신청 수요자 및 공급시설 배관 연장 100m당 충청북도내 일반도시가스사업자 도시가스 공급규정‘에서 정한 세대(난방용 계량기 설치기준)에 충족하는 지역<개정 2014.10.17.>
3. 도시가스사업법 또는 그밖의 관련법규에서 가스공급시설에 대한 공사가 제한되어 있는 지역
4. 가스사용 신청 장소가 철도, 상·하수도, 하천, 암반 등 지형이 특수하여 가스공급시설 설치가 기술적으로 곤란하거나 시설의 안전확보가 곤란한 경우
5. 주민 공사부담금 과다지역<개정 2014.10.17.>
6. 도로굴착 불허구간
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