이유
가. 질의 가에 대하여
「부산광역시 지역재투자 활성화 기본 조례」(이하 “지역재투자조례”라 함)에서는 부산광역시장이 공공기관등, 금융기관, 기업의 지역재투자 활성화 관련 사업을 체계적으로 지원하기 위하여 「지방자치법」 제159조에 따라 부산광역시 지역재투자기금을 설치한다고(제11조) 규정하면서, 재원(제13조), 용도(제14조) 등 지역재투자기금의 설치ㆍ운용에 필요한 사항을 규정하고 있습니다.
그리고 지역재투자조례 제14조제1항에서는 지역재투자기금 금융공헌계정의 용도를 “저신용자의 금융활동을 지원하기 위한 대출, 금전채무에 대한 보증 및 이차보전 지원사업(제1호), 저신용자의 금융활동을 지원하기 위한 상담, 금융상품 등의 소개 및 알선사업(제2호), 저신용자를 대상으로 한 취업지원, 교육, 컨설팅 등 지역사회 활성화를 위한 자활사업(제3호), 금융공헌계정의 운용ㆍ관리에 필요한 경비(제4호), 그 밖에 지역의 저신용자를 대상으로 금융활동의 안정을 위한 사업으로 시장이 필요하다고 인정하는 사업(제5호)”으로 규정하여, “저신용자”에 관한 사업을 대상으로 규정하고 있습니다.
한편 「부산광역시 지역공공금융 활성화에 관한 조례안」(이하 “지역공공금융조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 지역공공금융이란 “관내 저신용자, 저소득층 및 영세 자영업자, 중소기업, 사회적 혁신을 목표로 하는 사회적 경제조직 등에 대해 저금리 및 무이자 대출, 저배당 또는 무배당으로 자금을 투자 및 융자, 기금을 관리”하는 것을 말한다고 하면서, 같은 조 제2호에서 지역공공금융재단이 지역재투자기금 금융공헌계정 운용으로 지역공공금융을 수행한다고 규정하고 있는바, 지역재투자기금 금융공헌계정의 용도를 저신용자 외에 중소기업 등으로 확대하는 것으로 보이는 측면이 있습니다.
살피건대 같은 대상을 규율하는 규범 사이에는 체계적 일관성이 있어야 하는바, 규범 상호간의 구조와 내용 등은 상호 배치되거나 모순됨이 없이 체계와 균형을 유지해야 하므로(각주: 헌법재판소 2004. 11. 25. 선고 2002헌바66), 이러한 체계정당성의 원리에 비추어볼 때 같은 대상인 지역재투자기금의 용도 및 운용에 관해 현행 지역재투자조례의 내용과 상이한 내용을 다른 조례를 제정하여 규정하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
지역재투자조례 제2조제6호에서는 지역재투자를 “시와 공공기관등의 지역기업제품 구매촉진(가목), 지역 내 현지생산 부품의 조달(나목), 현지법인의 설립(다목), 지역인재의 채용 등 지역고용률의 제고(라목), 저신용, 저소득층, 영세 자영업자에 저금리 대출 및 대출 적격 심사기준의 완화 등 경제적 약자에 대한 자금중개(마목), 사회적 경제 육성 및 지원(바목), 소상공인 경쟁력 강화 및 지원(사목), 지역사랑상품권 유통 및 활성화(아목), 지역재투자기금에 출연 및 후원(자목)과 같이 지역의 지속적인 발전을 위해 지역경제와 지역사회의 문제를 해결ㆍ조정 가능하도록 금융의 지역사회 사회공헌, 지역순환형 경제구축, 사회적 경제 활성화 등 지역에 다시 투자하는 것”이라고 정의하고 있고, 같은 조 제8호에서는 지역금융을 “역내를 중심으로 금융수요자와 공급자가 자금중개 등 다양한 금융행위를 영위하는 것으로 여수신업무를 주로 수행하는 것”이라고 정의하고 있습니다.
그리고 지역재투자조례 제5조제2항에서는 시장이 5년마다 수립ㆍ시행하는 지역재투자를 활성화하기 위한 기본계획(이하 “지역재투자기본계획”이라 함)에는 “지역재투자 및 지역금융 활성화 정책의 기본방향 및 목표(제1호), 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위한 제도개선(제2호), 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위한 추진체계(제3호), 지역재투자 및 지역금융 활성화에 참여한 공공기관등, 금융기관, 중소기업 및 사회적경제 기업과 개인 및 단체에 대한 지원(제4호), 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위한 지역경제교육 활성화 및 지원에 관한 사항(제5호), 그 밖에 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위하여 필요한 사항(제6호)”이 포함되도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시장은 기본계획에 따라 지역재투자 활성화 시행계획을 해마다 수립ㆍ시행해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편 지역공공금융조례안 제4조제2항에서는 시장이 4년마다 수립ㆍ시행하는 지역공공금융 활성화 기본계획에는 “지역공공금융 기금 조성에 관한 사항(제1호), 지역공공금융 투ㆍ융자에 관한 사항(제2호), 금융배제 실태조사에 관한 사항(제3호), 민간과 행정 사이의 조정과 협력 구축에 관한 사항(제4호), 그 밖에 지역공공금융이 지역순환경제 활성화에 필요한 사항(제5호)”이 포함되도록 규정하고 있는바, 지역공공금융 활성화 기본계획의 내용은 지역재투자기본계획 또는 지역재투자기본계획에 따른 지역재투자 활성화 시행계획에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.
따라서 위에서 살펴본 체계정당성의 원리에 비추어볼 때, 현행 지역재투자조례에서 규정하고 있는 지역재투자기본계획 또는 그에 따른 시행계획의 내용에 포함될 수 있는 내용을 다른 조례를 제정하여 별도의 기본계획으로 정하도록 하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 (이하 “지방출자출연법”이라 함) 제4조제1항에서는 지방자치단체는 문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업(제1호)이나 지역주민의 소득을 증대시키고 지역경제를 발전시키며 지역개발을 활성화하고 촉진하는 데에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업(제2호)을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 출자ㆍ출연 기관과 관련한 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호) 및 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호)은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고 지방출자출연법 제7조제2항에서는 다른 법률(「민법」 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」은 제외한다)에 출자ㆍ출연 기관의 설립 승인과 협의 등에 관한 규정이 있는 경우(제1호)와 출자하거나 출연하는 금액이 대통령령으로 정하는 기준에 미달하는 기관을 설립하려는 경우(제2호)를 제외하고, 지방자치단체가 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우에는 같은 법 제4조제3항에 따른 조례안을 입법예고하기 전에 시ㆍ도지사는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다고 규정하고 있습니다.
지방출자출연법은 종전에 지방자치단체의 조례에 따라 다양하게 운영되고 있던 출자ㆍ출연 기관의 설립ㆍ운영에 관하여 일관성 있고 체계적인 관리가 이루어질 수 있도록 하기 위해 제정되었고, 같은 법 제7조제2항은 시ㆍ도가 출자ㆍ출연 기관을 설립하기 전에 그 설립ㆍ운영의 타당성 등을 검토한 후 그 설립에 관하여 시ㆍ도지사가 행정안전부장관과 미리 협의하도록 함으로써 무분별한 출자ㆍ출연 기관 신설을 방지하여 지방자치단체의 재정이 보다 건전하게 운영될 수 있도록 하기 위한 것(각주: 2014. 3. 24. 법률 제12507호로 제정되어 2014. 9. 25. 시행된 지방출자출연법 제정이유)으로서, 시ㆍ도지사는 출자ㆍ출연 기관과 관련한 설립 목적, 주요 업무와 사업, 출자 또는 출연의 근거와 방법 및 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항을 정하는 조례안을 입법예고하기 전에는 행정안전부장관과 협의를 거쳐야 합니다.
따라서 부산광역시에서 지방출자출연법 제7조제2항 각 호의 경우가 아닌 경우로서 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 때에는 부산광역시장이 행정안전부장관과 협의하지 않은 상태에서 부산광역시 출자ㆍ출연기관의 설립 목적 및 출자의 근거와 방법 등에 관한 조례안을 입법예고할 수 없을 것으로 보입니다.
[관계 법령 및 자치법규 등]
「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」
제7조(출자ㆍ출연 기관의 설립ㆍ운영의 타당성 검토와 설립 전 협의 등) ① (생 략)
② 지방자치단체가 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우에는 제1항에 따른 절차를 거친 후 제4조제3항에 따른 조례안을 입법예고하기 전에 시ㆍ도지사는 행정안전부장관과, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 시ㆍ도지사와 협의하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 협의를 하지 아니할 수 있다.
1. 다른 법률(「민법」 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」은 제외한다)에 출자ㆍ출연 기관의 설립 승인과 협의 등에 관한 규정이 있는 경우
2. 그 밖에 출자하거나 출연하는 금액이 대통령령으로 정하는 기준 에 미달하는 기관을 설립하려는 경우
③ 지방자치단체는 출자ㆍ출연 기관을 설립하려는 경우 제1항에 따른 출자ㆍ출연 기관의 설립 타당성 등에 대한 검토를 전문 인력 및 조사ㆍ연구 능력 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 전문기관에 의뢰하여 실시하여야 한다.
④ (생 략)
「부산광역시 지역재투자 활성화 기본 조례」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ~ 5. (생 략)
6. “지역재투자”란 지역의 지속적인 발전을 위해 지역경제와 지역사회의 문제를 해결·조정 가능하도록 금융의 지역사회 사회공헌, 지역순환형 경제구축, 사회적 경제 활성화 등 지역에 다시 투자하는 것으로 다음 각 목과 같다.
가. 시와 공공기관등의 지역기업제품 구매촉진
나. 지역 내 현지생산 부품의 조달
다. 현지법인의 설립
라. 지역인재의 채용 등 지역고용률의 제고
마. 저신용, 저소득층, 영세 자영업자에 저금리 대출 및 대출 적격 심 사기준의 완화 등 경제적 약자에 대한 자금중개
바. 사회적 경제 육성 및 지원
사. 소상공인 경쟁력 강화 및 지원
아. 지역사랑상품권 유통 및 활성화
자. 지역재투자기금에 출연 및 후원
7. “지역재투자기금”이란 제6호에 해당하는 사업을 위해 출연하는 재 원을 말한다.
8. “지역금융”이란 역내를 중심으로 금융수요자와 공급자가 자금중개 등 다양한 금융행위를 영위하는 것으로 여수신업무를 주로 수행하는 것을 말한다.
제5조(지역재투자 기본계획의 수립 등) ① 시장은 지역재투자를 활성화하기 위한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립·시행하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 경우 별도의 조례에 따른다.
1. 「부산광역시 유통업 상생협력과 소상공인 보호 조례」에 따른 유통업상생협력계획
2. 「부산광역시 사회적경제 육성 및 지원에 관한 조례」에 따른 사회적경제육성계획
3. 「부산광역시 사회적경제기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 조례」에 따른 사회적경제기업제품 구매촉진 및 판로지원 기본계획
② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 지역재투자 및 지역금융 활성화 정책의 기본방향 및 목표
2. 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위한 제도개선
3. 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위한 추진체계
4. 지역재투자 및 지역금융 활성화에 참여한 공공기관등, 금융기관, 중소기업 및 사회적경제 기업과 개인 및 단체에 대한 지원
5. 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위한 지역경제교육 활성화 및 지원에 관한 사항
6. 그 밖에 지역재투자 및 지역금융 활성화를 위하여 필요한 사항
③ 시장은 기본계획에 따라 지역재투자 활성화 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 해마다 수립·시행하여야 한다.
④ 시장은 기본계획 및 시행계획을 효율적으로 수립·시행하기 위하여 필요한 경우 실태조사를 실시할 수 있다.
⑤ 기본계획, 시행계획 및 실태조사는 필요한 경우 기초용역을 할 수 있다.
제11조(기금의 설치) ① 시장은 공공기관등, 금융기관, 기업의 지역재투자 활성화 관련 사업을 체계적으로 지원하기 위하여 「지방자치법」 제142조에 따라 부산광역시지역재투자기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다.
② 제1항에 따라 설치된 기금은 세입ㆍ세출 예산외로 관리한다.
제14조(기금의 용도) ① 금융공헌계정은 다음 각 호의 용도에 운용한다.
1. 저신용자의 금융활동을 지원하기 위한 대출, 금전채무에 대한 보증 및 이차보전 지원사업
2. 저신용자의 금융활동을 지원하기 위한 상담, 금융상품 등의 소개 및 알선사업
3. 저신용자를 대상으로 한 취업지원, 교육, 컨설팅 등 지역사회 활성화를 위한 자활사업
4. 금융공헌계정의 운용·관리에 필요한 경비
5. 그 밖에 지역의 저신용자를 대상으로 금융활동의 안정을 위한 사업으로 시장이 필요하다고 인정하는 사업
② (생 략)
「부산광역시 지역공공금융 활성화에 관한 조례안」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지역공공금융”이란 관내 저신용자, 저소득층 및 영세 자영업자, 중소기업, 사회적 혁신을 목표로 하는 사회적 경제조직 등에 대해 저금리 및 무이자 대출, 저배당 또는 무배당으로 자금을 투자 및 융자, 기금을 관리하는 것을 말한다.
2. “지역공공금융재단”이란 「부산광역시 지역재투자 활성화 기본 조례」 제13조제1항의 기금 운용으로 지역공공금융을 수행하는 공공금융기관을 말한다.
3. ~ 4. (생 략)
5. “지역재투자”란 「부산광역시 지역재투자 활성화 기본 조례」제2조제6호에 따른 것을 말한다.
제4조(기본계획 수립 등) ① 시장은 지역공공금융 활성화를 위하여 4년마다 지역공공금융 활성화 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립·시행하여야 한다.
② 제1항의 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 지역공공금융 기금 조성에 관한 사항
2. 지역공공금융 투·융자에 관한 사항
3. 금융배제 실태조사에 관한 사항
4. 민간과 행정 사이의 조정과 협력 구축에 관한 사항
5. 그 밖에 지역공공금융이 지역순환경제 활성화에 필요한 사항
③ 시장은 제1항의 기본계획에 따라 연도별 시행계획을 수립·시행하여야 한다.
제5조(재단설립) 시장은 지역공공금융 활성화를 위하여 부산광역시공공금융재단(이하 “부산공공금융재단”이라 한다)을 「상법」에 따라 주식회사로 설립하여 「지방자치단체 출자출연기관의 운영에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다)에 근거하여 출자기관으로 둘 수 있다.
제6조(출자) 재단의 출자는 법 제2조제3항에 근거하여 다음 각 호의 기준을 따른다.
1. 부산광역시(이하 “시”라 한다)와 부산광역시민(이하 “시민”이라 한다)이 출자하여 설립하되, 시는 설립 자본금의 49% 이상을 출자하지 아니한다.
2. 시민의 출자는 지역화폐 플랫폼을 통해 시민이 지역화폐로 충전한 충전금을 시민 본인 의사로 직접 재단설립의 자본금으로 출자할 수 있도록 한다.
3. 그 밖에 출자를 원하는 개인, 기업, 기관 등은 제6조에 설치한 지역공공금융심의위원회의 심의를 거쳐 의결을 받아야 한다.
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