이유
「지방자치법」 제5조 및 제6조에서는 지방자치단체의 구역과 변경절차를 엄격하게 규정하고 있고, 같은 법 제16조에서는 그 구역 안에 주소를 가진 자가 지방자치단체의 주민이 되도록 규정하고 있는바, 지방자치단체의 자치권은 원칙적으로 그 지역적 관할과 인적 관할의 범위에서 미치는 것이 원칙이나, 지방자치단체가 그 소관 사무를 수행하는 데 필요한 경우 그 소관 사무의 수행에 필요한 한도에서는 다른 지방자치단체의 관할을 침해하지 않는 범위에서 관할구역의 주민이 아닌 자를 조례의 적용대상으로 삼을 수 있다고 할 것입니다.
「지방자치법」 제169조제1항에서는 지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체에 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 관계 지방자치단체 간의 행정협의회를 구성할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제174조에서는 협의회의 협의 및 사무처리의 효력에 있어 협의회를 구성한 관계 지방자치단체는 협의회가 결정한 사항이 있으면 그 결정에 따라 사무를 처리하도록 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 협의회가 관계 지방자치단체나 그 장의 명의로 한 사무의 처리는 관계지방자치단체나 그 장이 한 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 화성시 외 6개 지방자치단체에서는 경기서부권문화관광협의회(이하 “경기서부권협의회”라 한다)를 구성하여 「경기서부권문화관광협의회 규약」(이하 “경기서부권규약”이라 한다)을 제정하고, 경기 서부권 문화·관광·레저시설 이용료 감면 업무협약을 체결한바, 화성시에서는 이에 대한 실행방안으로 다른 지방자치단체 지역 주민에게도 협약에 따른 시설의 이용료를 감면하는 내용을 조례에 규정하려는 것으로 보입니다.
이와 관련하여 경기서부권규약을 살펴보면, 같은 규약 제1조에서는 경기 서부권 7개 지방자치단체들이 행정협의회를 구성하여 문화관광사업을 통한 지역발전 및 경기 서부권의 경쟁력 강화를 위하여 공동 노력함을 목적으로 규정하고 있고, 같은 규약 제6조에서는 경기서부권협의회의 기능을 경기 서부권 문화관광산업 육성, 문화관광활성화를 위한 국내·외 관광사업, 문화관광벨트화를 위한 관광상품 개발 및 마케팅에 관한 사항 등을 협의·조정·처리하는 것으로 규정하고 있습니다.
또한, 7개 시의 지방자치단체장이 서명한 「경기 서부권 문화·관광·레저시설 이용료 감면 업무협약서」(이하 “경기서부권업무협약” 이라 한다)에서는 회원도시 교류증진 및 지역관광 활성화를 위하여 회원도시 내 문화·관광·레저시설의 이용료 감면 등에 필요한 사항을 규정하는 것을 협약의 목적으로 규정하면서 이에 대한 협력사항으로 문화·관광·레저시설 이용료 감면, 문화·관광·레저시설 홍보 및 이용 활성화에 관한 사항 등에 대하여 상호 협력하여 지역관광 발전을 도모하려는 내용을 규정하고 있습니다.
이에 따라 앞서 살펴본 내용을 종합하면, 이 사안에서 조례로 정하려는 내용은 「지방자치법」 제174조에 따라 협의회가 협의하여 결정한 경기서부권규약 및 경기서부권업무협약에 규정된 내용으로 이는 화성시의 소관사무로 볼 수 있고, 화성시의 조례가 회원 지방자치단체간 상호 협력을 통한 지역관광 발전을 도모하려는 취지이므로 다른 지방자치단체 주민에게 화성시가 관리하는 시설의 이용료를 감면하더라도 다른 지방자치단체의 권한을 침해하는 것은 아니라고 할 것입니다.
따라서 화성시에서는 화성시 주민이 아닌 경기서부권문화관광협의회의 회원인 지방자치단체 주민을 대상으로 화성시가 관리·운영하는 공공시설의 이용료를 감면하는 내용을 조례에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.
【 관계법령 등 】
「지방자치법」
제5조(지방자치단체의 명칭과 구역) ① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다.
② 제1항에도 불구하고 지방자치단체의 구역변경 중 관할 구역 경계변경(이하 “경계변경”이라 한다)과 지방자치단체의 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다. 이 경우 경계변경의 절차는 제6조에서 정한 절차에 따른다.
③ ～ ⑪ (생 략)
제6조(지방자치단체의 관할 구역 경계변경 등) ① 지방자치단체의 장은 관할 구역과 생활권과의 불일치 등으로 인하여 주민생활에 불편이 큰 경우 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 행정안전부장관에게 경계변경이 필요한 지역 등을 명시하여 경계변경에 대한 조정을 신청할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 지방의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다.
② 관계 중앙행정기관의 장 또는 둘 이상의 지방자치단체에 걸친 개발사업 등의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 지방자치단체의 장에게 제1항에 따른 경계변경에 대한 조정을 신청하여 줄 것을 요구할 수 있다.
③ 행정안전부장관은 제1항에 따른 경계변경에 대한 조정 신청을 받으면 지체 없이 그 신청 내용을 관계 지방자치단체의 장에게 통지하고, 20일 이상 관보나 인터넷 홈페이지에 게재하는 등의 방법으로 널리 알려야 한다. 이 경우 알리는 방법, 의견의 제출 등에 관하여는 「행정절차법」 제42조ㆍ제44조 및 제45조를 준용한다.
④ 행정안전부장관은 제3항에 따른 기간이 끝난 후 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 지방자치단체 등 당사자 간 경계변경에 관한 사항을 효율적으로 협의할 수 있도록 경계변경자율협의체(이하 이 조에서 “협의체”라 한다)를 구성ㆍ운영할 것을 관계 지방자치단체의 장에게 요청하여야 한다.
⑤ 관계 지방자치단체는 제4항에 따른 협의체 구성ㆍ운영 요청을 받은 후 지체 없이 협의체를 구성하고, 경계변경 여부 및 대상 등에 대하여 같은 항에 따른 행정안전부장관의 요청을 받은 날부터 120일 이내에 협의를 하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우에는 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다.
⑥ 제5항에 따라 협의체를 구성한 지방자치단체의 장은 같은 항에 따른 협의 기간 이내에 협의체의 협의 결과를 행정안전부장관에게 알려야 한다.
⑦ 행정안전부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 경계변경에 대하여 조정할 수 있다.
1. 관계 지방자치단체가 제4항에 따른 행정안전부장관의 요청을 받은 날부터 120일 이내에 협의체를 구성하지 못한 경우
2. 관계 지방자치단체가 제5항에 따른 협의 기간 이내에 경계변경 여부 및 대상 등에 대하여 합의를 하지 못한 경우
⑧ 위원회는 제7항에 따라 경계변경에 대한 사항을 심의할 때에는 관계 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관련 전문가 및 지방자치단체의 장의 의견 청취 등에 관하여는 제5조제8항을 준용한다.
⑨ 행정안전부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 지체 없이 그 내용을 검토한 후 이를 반영하여 경계변경에 관한 대통령령안을 입안하여야 한다.
1. 제5항에 따른 협의체의 협의 결과 관계 지방자치단체 간 경계변경에 합의를 하고, 관계 지방자치단체의 장이 제6항에 따라 그 내용을 각각 알린 경우
2. 위원회가 제7항에 따른 심의 결과 경계변경이 필요하다고 의결한 경우
⑩ 행정안전부장관은 경계변경의 조정과 관련하여 제7항에 따라 위원회의 심의를 할 때 같은 시ㆍ도 안에 있는 관계 시ㆍ군 및 자치구 상호 간 경계변경에 관련된 비용 부담, 행정적ㆍ재정적 사항 등에 관하여 조정이 필요한 경우 제165조제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 당사자의 신청 또는 직권으로 위원회의 심의ㆍ의결에 따라 조정할 수 있다. 이 경우 그 조정 결과의 통보 및 조정 결정 사항의 이행은 제165조제4항부터 제7항까지의 규정에 따른다.
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등
가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭ㆍ위치 및 구역의 조정
나. 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 그 운영ㆍ관리
다. 산하(傘下) 행정기관의 조직관리
라. 산하 행정기관 및 단체의 지도ㆍ감독
마. 소속 공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육
바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수
사. 예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리
아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선
자. 공유재산(公有財産) 관리
차. 주민등록 관리
카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성
2. ～ 7. (생 략)
제16조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제153조(사용료) 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있다.
제156조(사용료의 징수조례 등) ① 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다. 다만, 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료는 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하려는 경우에는 표준금액의 50퍼센트 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수할 수 있다.
② 사기나 그 밖의 부정한 방법으로 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수를 면한 자에게는 그 징수를 면한 금액의 5배 이내의 과태료를, 공공시설을 부정사용한 자에게는 50만원 이하의 과태료를 부과하는 규정을 조례로 정할 수 있다.
③ 제2항에 따른 과태료의 부과ㆍ징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 사항은 「질서위반행위규제법」에 따른다.
제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.
② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.
③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.
제169조(행정협의회의 구성) ① 지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체에 관련된 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 관계 지방자치단체 간의 행정협의회(이하 “협의회”라 한다)를 구성할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 시ㆍ도가 구성원이면 행정안전부장관과 관계 중앙행정기관의 장에게, 시ㆍ군 또는 자치구가 구성원이면 시ㆍ도지사에게 이를 보고하여야 한다.
② 지방자치단체는 협의회를 구성하려면 관계 지방자치단체 간의 협의에 따라 규약을 정하여 관계 지방의회에 각각 보고한 다음 고시하여야 한다.
③ 행정안전부장관이나 시ㆍ도지사는 공익상 필요하면 관계 지방자치단체에 대하여 협의회를 구성하도록 권고할 수 있다.
제174조(협의회의 협의 및 사무처리의 효력) ① 협의회를 구성한 관계 지방자치단체는 협의회가 결정한 사항이 있으면 그 결정에 따라 사무를 처리하여야 한다.
② 제173조제1항에 따라 행정안전부장관이나 시ㆍ도지사가 조정한 사항에 관하여는 제165조제3항부터 제6항까지의 규정을 준용한다.
③ 협의회가 관계 지방자치단체나 그 장의 명의로 한 사무의 처리는 관계 지방자치단체나 그 장이 한 것으로 본다.
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