이유
가. 질의 가에 대하여
지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.
이와 관련하여 「지방자치법」 제13조제2항제4호너목에서는 “재해대책의 수립 및 집행”을 자치사무로 예시하고 있고, 「재난 및 안전관리 기본법」 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제25조의2제1항에서는 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상 업무의 분야에서 재난 발생을 사전에 방지하기 위하여 그 밖에 재난을 예방하기 위하여 필요하다고 인정되는 사항(제8호) 등의 조치를 하여야 한다고 규정하고 있는 점을 고려하면, 시흥시장이 건설공사현장에서의 안전사고를 예방하기 위해 안전관리계획 및 소규모안전관리계획을 수립해야 하는 건설공사의 건설사업자와 주택건설등록업자(이하 “건설사업자등”이라 함)에게 무선안전장비와 융ㆍ복합건설기술을 활용한 스마트 안전장비 및 안전관리시스템(이하 “스마트안전장비”라 함) 구축ㆍ운영에 필요한 보조금을 지원하는 것은 자치사무에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.
한편 「건설기술 진흥법」 제62조의3에서는 국토교통부장관이 건설사고를 예방하기 위하여 발주자, 건설엔지니어링사업자, 건설사업자 및 주택건설등록업자에게 스마트안전장비의 구축ㆍ운영에 필요한 비용 등 대통령령으로 정하는 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조하거나 그 밖에 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 건설사업자등에게 스마트안전장비의 구축ㆍ운영에 필요한 비용 등을 지원할 수 있도록 함으로써 건설공사현장에서의 안전관리를 강화하기 위한 취지에서 신설된 규정으로서, 반드시 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도의 지원을 하는 것을 제한하려는 취지로 보기는 어려운바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 상위법령에 위반된다고 할 수는 없을 것으로 보입니다.
그리고 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등 일정 경우에 해당하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 같은 법 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률에 보조금 지급에 대한 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데 이러한 개별적인 법률상 근거는 없는 것으로 보입니다.
다음으로 건설사업자등에게 스마트안전장비 구축ㆍ운영에 필요한 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 「건설기술 진흥법」 제62조의3에 따른 지원과 중복 지원이 될 수 있는 점 등을 신중히 검토하여 귀 시의 정책적 판단에 따라 조례 입안 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제28조제1항 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다.
스마트안전장비를 의무적으로 사용하도록 하기 위해 건설사업자등에게 안전관리계획 및 소규모안전관리계획과 별도로 스마트안전장비의 구축ㆍ운영에 관한 계획인 스마트안전장비 사용계획(이하 “스마트안전장비사용계획”이라 함)을 시흥시장에게 제출하도록 하는 의무를 부과하는 것은 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인바, 이러한 내용을 조례로 정하기 위해서는 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따라 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
이와 관련하여 「건설기술 진흥법」 제62조제1항에서는 건설사업자와 주택건설등록업자는 안전관리계획을 수립하고 착공 전에 이를 발주자에게 제출하여 승인을 받도록 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 안전관리계획의 수립 기준, 제출ㆍ승인의 방법 및 절차, 안전점검의 시기ㆍ방법 및 안전점검 대가(代價) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다.
그리고 같은 법 제62조의2제1항에서는 건설사업자와 주택건설등록업자는 제62조제1항에 따른 안전관리계획의 수립 대상이 아닌 건설공사 중 건설사고가 발생할 위험이 있는 공종이 포함된 경우 그 건설공사를 착공하기 전에 시공 절차 및 주의사항 등 안전관리에 대한 계획인 소규모안전관리계획을 수립하고 이를 발주자에게 제출하여 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 소규모안전관리계획을 수립하여야 하는 건설공사의 범위, 소규모안전관리계획의 수립 기준, 제출ㆍ승인의 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있을 뿐, 달리 스마트안전장비사용계획을 지방자치단체장에게 제출하도록 하는 내용을 조례로 정하도록 위임하고 있지 않은 것으로 보입니다.
따라서 이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위반될 소지가 있을 것으로 보입니다.
[관계 법령 등]
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
가. ~ 거. (생 략)
너. 재해대책의 수립 및 집행
더. (생 략)
「재난 및 안전관리 기본법」
제4조(국가 등의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하기 위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.
② ~ ③ (생 략)
「건설기술 진흥법」
제62조(건설공사의 안전관리) ① 건설사업자와 주택건설등록업자는 대통령령 으로 정하는 건설공사를 시행하는 경우 안전점검 및 안전관리조직 등 건설공사의 안전관리계획(이하 “안전관리계획”이라 한다)을 수립하고, 착공 전에 이를 발주자에게 제출하여 승인을 받아야 한다. 이 경우 발주청이 아닌 발주자는 미리 안전관리계획의 사본을 인ㆍ허가기관의 장에게 제출하여 승인을 받아야 한다.
② ~ ⑤ (생 략)
⑥ 안전관리계획의 수립 기준, 제출ㆍ승인의 방법 및 절차, 안전점검의 시기ㆍ방법 및 안전점검 대가(代價) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
⑦ ~ ⑱ (생 략)
제62조의2(소규모 건설공사의 안전관리) ① 건설사업자와 주택건설등록업자는 제 62조제1항에 따른 안전관리계획의 수립 대상이 아닌 건설공사 중 건설사고가 발생할 위험이 있는 공종이 포함된 경우 그 건설공사를 착공하기 전에 시공 절차 및 주의사항 등 안전관리에 대한 계획(이하 “소규모안전관리계획”이라 한다)을 수립하고, 이를 발주자(발주자가 발주청이 아닌 경우에는 인ㆍ허가기관의 장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에게 제출하여 승인을 받아야 한다. 소규모안전관리계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② 제1항에 따라 소규모안전관리계획을 제출받은 발주자는 소규모 안전관리계획의 내용을 검토하여 그 결과를 건설사업자와 주택건설등록업자에게 통보하여야 한다.
③ 소규모안전관리계획을 수립하여야 하는 건설공사의 범위, 소규모안전관리계획의 수립 기준, 제출ㆍ승인의 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제62조의3(스마트 안전관리 보조ㆍ지원) ① 국토교통부장관은 건설사고를 예방하기 위하여 건설공사 참여자에게 무선안전장비와 융ㆍ복합건설기술을 활용한 스마트 안전장비 및 안전관리시스템의 구축ㆍ운영에 필요한 비용 등 대통령령으로 정하는 비용의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조하거나 그 밖에 필요한 지원(이하 “보조ㆍ지원”이라 한다)을 할 수 있다.
② ~ ⑤ (생 략)
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