이유
「지방자치법」 제7조제4항에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 하나의 리를 2개 이상의 리로 운영하는 등 행정 운영상 행정리를 따로 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제81조제1항에서 행정리에는 이장을 두도록 하면서 이 영 제81조제2항에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 임명한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 「산청군 이장의 임명에 관한 규칙」(이하 “산청군 규칙”이라 한다) 제3조제3항제1호에서는 이장 임명과 관련한 주민총회의 의결권을 ‘실제 거주하는 주민’에게 주도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 ‘실제 거주하는 주민’에 주민등록이 다른 지역으로 되어 있으나 실제 거주하는 주민도 포함하는 것으로 해석 할 수 있는지 문제가 됩니다.
법령 규정의 의미를 해석함에 있어서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 하고, 이와 같은 법리는 조례의 해석에 있어서도 동일하게 적용된다고 할 것입니다.
이러한 법리에 따르면, 이장의 임명에 관한 사항은 자치단체장이 당해 지역의 여건이나 환경 등의 특성을 고려하여 규칙으로 정하도록 하고 있지만, 규칙에서 사용하는 용어에 별다른 정의가 없다면 「지방자치법」과 같은 법 시행령 등 관계 법령에서 사용하는 용어의 의미와 동일하게 사용하여야 할 것입니다.
먼저, 「지방자치법」 제16조에서는 주민의 자격으로 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자로 규정하고 있고, 이에 따른 ‘주민’은 같은 법 제17조부터 제27조까지의 규정 등 관계 법령에 따른 주민의 권리를 행사하거나 의무를 부담하는 주체가 될 것입니다.
또한, 주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적하는 「주민등록법」제6조제1항에서 30일 이상 ‘거주할 목적’으로 그 관할 구역에 주소나 거소를 가진 사람으로 주민을 규정하여 실제 거주하는 주소를 기준으로 주민등록을 하도록 하고 있습니다.
아울러, 주민등록지는 각종의 공법관계에서 주소로 되고, 주민등록전입신고를 한 때에는 「병역법」, 「민방위기본법」, 「인감증명법」, 「국민기초생활 보장법」, 「국민건강보험법」 및 「장애인복지법」에 의한 거주지 이동의 전출신고와 전입신고를 한 것으로 간주되어 주민등록지는 공법관계뿐만 아니라 주민의 일상생활에도 중요한 영향을 미치므로, 이는 전입신고자의 실제 거주지와 일치되어야 할 필요성이 있다고 할 것입니다.
이러한 사항들을 고려하면, 산청군규칙의 ‘실제 거주하는 주민’의 의미는 주민등록을 하고 실제 거주하고 있는 주민으로 해석하는 것이 합리적이라 할 수 있을 것입니다.
【관계법령 등】
「지방자치법」
제7조(자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동을 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정안전부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 보고하여야 한다.
② 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 인구 감소 등 행정여건 변화로 인하여 필요한 경우 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 2개 이상의 면을 하나의 면으로 운영하는 등 행정 운영상 면[이하 “행정면”(行政面)이라 한다]을 따로 둘 수 있다.
④ 동ㆍ리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)ㆍ리(이하 “행정리”라 한다)를 따로 둘 수 있다.
⑤ 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있다.
⑥ 행정리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다.
제16조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
제17조(주민의 권리) ① 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 주민생활에 영향을 미치는 지방자치단체의 정책의 결정 및 집행 과정에 참여할 권리를 가진다.
② 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다.
③ 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 선거(이하 “지방선거”라 한다)에 참여할 권리를 가진다.
「지방자치법 시행령」
제81조(이장 및 통장의 임명) ① 법 제7조제5항에 따른 행정동의 통에는 통장을 두고, 법 제7조제6항에 따른 읍ㆍ면의 행정리에는 이장을 둔다.
② 제1항에 따른 이장 및 통장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 임명한다.
③ 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 제2항에 따라 이장 및 통장을 임명한 경우에는 그 사실을 해당 시장ㆍ군수 및 구청장에게 보고해야 한다.
「주민등록법」
제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태(動態)를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하도록 하는 것을 목적으로 한다.
제6조(대상자) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 30일 이상 거주할 목적으로 그 관할 구역에 주소나 거소(이하 “거주지”라 한다)를 가진 다음 각 호의 사람(이하 “주민”이라 한다)을 이 법의 규정에 따라 등록하여야 한다. 다만, 외국인은 예외로 한다.
1. 거주자: 거주지가 분명한 사람(제3호의 재외국민은 제외한다)
2. 거주불명자: 제20조제6항에 따라 거주불명으로 등록된 사람
3. 재외국민: 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 국민으로서 「해외이주법」 제12조에 따른 영주귀국의 신고를 하지 아니한 사람 중 다음 각 목의 어느 하나의 경우
가. 주민등록이 말소되었던 사람이 귀국 후 재등록 신고를 하는 경우
나. 주민등록이 없었던 사람이 귀국 후 최초로 주민등록 신고를 하는 경우
②제1항의 등록에서 영내(營內)에 기거하는 군인은 그가 속한 세대의 거주지에서 본인이나 세대주의 신고에 따라 등록하여야 한다.
③ 삭제
제10조(신고사항) ① 주민(재외국민은 제외한다)은 다음 각 호의 사항을 해당 거주지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.
1. 성명
2. 성별
3. 생년월일
4. 세대주와의 관계
5. 합숙하는 곳은 관리책임자
6. 「가족관계의 등록 등에 관한 법률」 제10조제1항에 따른 등록기준지(이하 “등록기준지”라 한다)
7. 주소
8. 가족관계등록이 되어 있지 아니한 자 또는 가족관계등록의 여부가 분명하지 아니한 자는 그 사유
9. 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자는 그 국적명이나 국적의 유무
10. 거주지를 이동하는 경우에는 전입 전의 주소 또는 전입지와 해당 연월일
11. 삭제
②누구든지 제1항의 신고를 이중으로 할 수 없다.
제11조(신고의무자) ①제10조에 따른 신고는 세대주가 신고사유가 발생한 날부터 14일 이내에 하여야 한다. 다만, 세대주가 신고할 수 없으면 그를 대신하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 할 수 있다.
1. 세대를 관리하는 자
2. 본인
3. 세대주의 위임을 받은 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 세대주의 배우자
나. 세대주의 직계혈족
다. 세대주의 배우자의 직계혈족
라. 세대주의 직계혈족의 배우자
② ～ ③ (생략)
「산청군 이장의 임명에 관한 규칙」
제3조(임명 및 해임) ① 읍·면장은 주민 총회에서 선출되고 별지 제1호서식에 따라 리 개발위원회의 추천을 받은 사람을 이장으로 임명한다.
② 읍ㆍ면장은 다음 각 호의 경우 직권으로 주민총회를 개최하여 이장을 임명할 수 있다.<신설 2021.12.3.>
1. 해당마을에서 제1항에 따라 선출 또는 추천을 하지 않은 경우
2. 해당마을에서 주민총회의 방법을 결정ㆍ합의하지 않은 경우
3. 신설 리와 리 개발위원회의 위원장이 부재중이거나 위원장이 고의로 이장을 추천하지 않은 경우
4. 해당마을에서 주민총회를 개최할 수 없거나 3개월 이상 이장임명에 지장을 초래한다고 판단될 경우
③ 제2항에 따른 주민총회 개최는 다음 각 호를 따른다.<개정 2021.12.3.>
1. 주민 총회는 해당 마을에 실제 거주하는 주민의 과반수 참석으로 개최하고 과반수의 찬성으로 의결하며 세대별로 한 개의 의결권이 주어진다.
2. 투표로 선출하는 경우 리 개발위원회 위원장은 읍·면장과 협의 후 그 결과를 마을회관 게시판 등에 10일 이상 공고하여야 한다.
④ ～ ⑥ (생략)
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