이유
「지방자치법」 제28조에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있습니다. 여기서 법령의 범위 란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 따라 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.
이 사안에서 영광군수가 어촌계장에게 수당(이하 “활동보상금”이라 함)을 지급하는 내용의 조례를 제정하기 위해서는 이와 같은 내용이 영광군의 소관사무에 해당하고 그 내용이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
먼저, 「수산업협동조합법」 제15조에 따라 지구별수협의 조합원으로 구성된 어촌계는 목적(같은 법 시행령 제2조), 사업 내용(같은법 시행령 제7조제1항)을 살펴보면 어촌계는 수산업 진흥을 위해 설립된 조직으로 볼 수 있고, 같은 법 시행령 제4조 및 제9조에 따라 어촌계의 설립 인가 및 취소의 권한이 시장ㆍ군수ㆍ구청장에 있고 같은 법 시행령 제10조제1항에 따라 지방자치단체가 보조한 사업 및 그 관련 업무에 대해서는 해당 지방자치단체의 장이 지도ㆍ감독할 수 있다고 규정하고 있습니다.
또한, 「지방자치법」 제13조제2항제3호라목에서 “수산물의 생산 및 유통 지원 사업”을 지방자치단체 사무의 하나로 예시하고 있고 같은 법 시행령 제10조 별표 1 제3호에서 “수산물 생산 지원 및 관리 지도”를 시ㆍ군ㆍ자치구 사무로 정하고 있는 바, 어촌계에 관한 사무는 지방자치단체의 소관 사무로 볼 수 있습니다.
한편, 어촌계에 관한 사무의 일환으로 어촌계장에게 활동보상금을 지급하는 것이 가능하려면 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 어느 하나의 사유에 해당하여야 할 것입니다.
우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 어촌계장에게 활동보상금을 지급할 수 있도록 하는 개별적인 법률 근거가 필요한데 이에 대한 근거 규정은 현행 법률에 없는 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
그런데, 이 사안의 경우 「수산업협동조합법 시행령」 제10조제1항에서 “지구별수협의 조합장은 조합구역의 어촌계의 업무를 지도ㆍ감독한다. 다만, 지방자치단체가 보조한 사업 및 그 관련 업무에 대해서는 해당 지방자치단체의 장이 지도ㆍ감독할 수 있다”고 하여 실질적인 지도ㆍ감독 권한은 지구별수협 조합장에게 있고 예외적으로 지방자치단체장의 지도ㆍ감독 권한을 인정하고 있는 것으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」 등 법령에 근거하여 공적으로 임명되는 직위로 지방자치단체가 수당을 지원하는 통ㆍ리장과는 달리 어촌계장은 자조적 협동조직인 수산업협동조합내의 직위라는 점과 해양수산부 고시 「지구별수산업협동조합정관(예)」 제11조제5항에서 조합장은 어촌계의 계장에 대하여 예산의 범위에서 활동비 또는 수당을 지급할 수 있다고 규정하여 지구별 수협에서 활동수당 형태로 어촌계장에게 지급할 수 있다는 점을 보면, 영광군수가 어촌계장에게 활동보상금을 지원하는 것은 「지방재정법 시행령」 제29조제3항의 “보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우”에 해당한다고 보기 어려운 면이 있어, 해당 내용을 조례로 제정하는 것은 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.
【관계법령 등】
「수산업협동조합법」
제15조(어촌계) ① 지구별수협의 조합원은 행정구역ㆍ경제권 등을 중심으로 어촌계를 조직할 수 있으며, 그 구역은 어촌계의 정관으로 정한다.
② 어촌계의 관리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「수산업협동조합법 시행령」
제2조(어촌계의 목적) 「수산업협동조합법」(이하 “법”이라 한다) 제15조에 따라 설립되는 어촌계(이하 “어촌계”라 한다)는 어촌계원의 어업 생산성을 높이고 생활 향상을 위한 공동사업의 수행과 경제적ㆍ사회적 및 문화적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 한다.
제4조(어촌계의 설립) ① 어촌계는 구역에 거주하는 지구별 수산업협동조합(이하 “지구별수협”이라 한다)의 조합원 10명 이상이 발기인이 되어 설립준비위원회를 구성하고, 어촌계 정관을 작성하여 창립총회의 의결을 거쳐 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 한다. 다만, 「섬 발전 촉진법」 제2조에 따른 섬의 경우에는 조합원 5명 이상이 발기인이 되어 설립준비위원회를 구성한다.
② 설립준비위원회의 의사(議事)는 재적 발기인 과반수의 찬성으로 의결하고, 창립총회의 의사는 어촌계원의 자격이 있는 사람 중 개의(開議) 전까지 설립준비위원회에 설립동의서를 제출한 사람 과반수의 찬성으로 의결한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 설립절차 및 인가신청에 관하여 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.
제7조(어촌계의 사업) ① 어촌계는 그 목적을 달성하기 위하여 어촌계 정관으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사업을 수행할 수 있다.
1. 교육ㆍ지원사업
2. 어업권ㆍ양식업권의 취득 및 어업의 경영
3. 소속 지구별수협이 취득한 어업권ㆍ양식업권의 행사
4. 어업인의 생활필수품과 어선 및 어구의 공동구매
5. 어촌 공동시설의 설치 및 운영
6. 수산물의 간이공동 제조 및 가공
7. 어업자금의 알선 및 배정
8. 어업인의 후생복지사업
9. 구매ㆍ보관 및 판매사업
10. 다른 경제단체ㆍ사회단체 및 문화단체와의 교류ㆍ협력
11. 국가, 지방자치단체 또는 지구별수협의 위탁사업 및 보조에 따른 사업
12. 다른 법령에서 어촌계의 사업으로 정하는 사업
13. 제1호부터 제12호까지의 사업에 부대하는 사업
14. 그 밖에 어촌계의 목적 달성에 필요한 사업
② 어촌계는 제1항의 사업 목적을 달성하기 위하여 기금을 조성ㆍ운용하거나 중앙회, 법 제141조의4에 따른 수협은행(이하 “수협은행”이라 한다) 또는 지구별수협으로부터 자금을 차입(借入)할 수 있다.
제9조(설립인가의 취소) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 어촌계가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 설립인가를 취소할 수 있다.
1. 어촌계의 부채가 그 자산을 초과한 경우
2. 어촌계의 사업량으로 보아 어촌계의 운영이 매우 곤란하다고 인정되는 경우
3. 「수산업법」 제8조제1항제6호에 따른 마을어업권을 행사할 때 분쟁의 조정상 필요하다고 인정되는 경우
제10조(지도ㆍ감독) ① 지구별수협의 조합장은 조합구역의 어촌계의 업무를 지도ㆍ감독한다. 다만, 지방자치단체가 보조한 사업 및 그 관련 업무에 대해서는 해당 지방자치단체의 장이 지도ㆍ감독할 수 있다.
② 지구별수협의 조합장과 지방자치단체의 장은 제1항의 직무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하면 그 소속 직원 또는 소속 공무원으로 하여금 어촌계를 감사하게 할 수 있다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다.
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ 삭제
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