이유
「지방자치법」제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 법령의 범위란 법령에 위반되지 않는 범위 내를 의미하고(각주: 대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), 그 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(각주: 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조) 자치사무에 대해서는 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있습니다.
먼저 마을회관을 지원하는 사무가 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제29조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 농어촌 주민의 생활편의를 증진하고, 경제활동 기반을 구축하기 위하여 다음 각 호의 사업을 지원하여야 한다고 규정하면서 제8호에서 그 밖에 농어촌 주민의 생활편의 증진을 위한 사업을 규정하고 있습니다. 그리고 「농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법」(이하 “농어촌리모델링법”이라 한다) 제6조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제5조에 따른 농어촌마을 정비 종합계획을 고려하여 정비계획을 수립하고 광역시장, 특별자치시장, 도지사 또는 특별자치도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 한다고 규정하면서 같은 법 제6조제2항제10호에서는 정비계획에 포함될 사항으로 공동이용시설(각주: 농어촌리모델링법 제2조 8. “공동이용시설”이란 주민이 공동으로 사용하는 마을회관ㆍ공동작업장 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. )의 설치계획을 규정하고 있습니다.
뿐만 아니라 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서는 주민복지에 관한 사업을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1 제2호가목2)에서는 시ㆍ군ㆍ자치구 단위 주민복지시설의 운영ㆍ지원을 시ㆍ군ㆍ자치구의 사무로 예시하고 있는 바, 앞에서 살펴본 개별법령과 「지방자치법」을 종합적으로 고려할 때 마을주민의 화합과 복지증진을 위하여 설치하는 공동이용시설인 마을회관에 대한 지원은 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 할 것입니다.
다음으로 마을회관 부지의 토지소유권을 확보해야만 보조금을 지급할 수 있는지에 관하여 살펴보면, 개별 법령에서 마을회관 등의 공동이용시설의 신축 등에 보조금을 지급하는 경우 토지소유권 확보 유무에 따라 보조금 지급 여부ㆍ금액 등을 달리하는 규정은 보이지 않습니다. 다만 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따라 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로, 지방자치단체의 보조금 지급에 관하여 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에 반하지 않는 범위에서 토지소유권을 확보하지 못한 경우에도 마을회관 신축 등에 보조금을 지급할 수 있다는 내용에 관하여 조례로 규율할 수 있을 것입니다.
살피건데 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서 주민복지에 관한 사업을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있으나 이를 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 볼 수 없고, 개별 법령에서 질의요지와 같은 지방자치단체의 지원에 관하여 규정하고 있는 경우는 없는 것으로 보이므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당한다고 보기는 어려울 것입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는데, 구체적으로 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 민간으로서는 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나, 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우 등이 이에 해당하는 것으로 볼 수 있습니다.
아울러 「지방재정법」 제17조에서 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조나 공금 지출 등을 원칙적으로 금지하면서 같은 조 제1항 단서 등에서 예외적으로 이를 허용하고 있는 취지는, 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 주민의 복리에 어긋나거나 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 데에 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 3. 3. 의견제시 21-0017 참조 ).
따라서 토지사용동의를 얻은 경우까지 보조금을 지급하는 내용을 조례에 규정하기 위해서는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식, 토지사용동의가 마을회관의 안정적 운영에 영향을 주는 정도 등을 종합적으로 고려하여 귀 군에서 조례 개정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
[관계 법령 및 자치법규 등]
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
2. 주민의 복지증진
가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리
다. 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원
라. 노인ㆍ아동ㆍ장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. 공공보건의료기관의 설립ㆍ운영
바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
자. 청소, 생활폐기물의 수거 및 처리
차. 지방공기업의 설치 및 운영
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② ~ ③ (생 략)
「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
제29조(농어촌의 기초생활여건 개선) ① 국가와 지방자치단체는 농어촌 주민의 생활편의를 증진하고, 경제활동 기반을 구축하기 위하여 다음 각 호의 사업을 지원하여야 한다. <개정 2013. 6. 12.>
1. 「농어촌정비법」 제2조제11호에 따른 농어촌 주택의 공급 및 개량
2. 「농어촌정비법」 제2조제12호에 따른 빈집의 철거 및 정비
3. 「수도법」 제3조제9호에 따른 마을상수도 및 같은 조 제14호에 따른 소규모급수시설 등 용수시설의 확보
4. 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로의 정비
5. 농어촌의 대중교통체계의 확충
6. 「하수도법」 제2조제3호에 따른 하수도와 「농어촌정비법」 제2조제10호라목에 따른 마을하수도의 개량ㆍ정비 및 하수처리시설의 확충
7. 「폐기물관리법」 제2조제2호에 따른 생활폐기물의 처리
7의2. 「석면안전관리법」 제25조제2항에 따른 석면의 해체ㆍ제거 및 처리
8. 그 밖에 농어촌 주민의 생활편의 증진을 위한 사업
「농어촌마을 주거환경 개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2015. 6. 22.>
1. ~ 7. (생 략)
8. “공동이용시설”이란 주민이 공동으로 사용하는 마을회관ㆍ공동작업장 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
9. ~ 10. (생 략)
11. “토지등소유자”란 정비구역에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다.
「음성군 마을회관 지원 조례 일부개정조례안」
제1조(목적) 이 조례는 행정리 단위 마을주민의 화합을 통한 주민 복지증진과 생활편익을 위하여 건립하는 마을회관의 신축·재건축·증축·리모델링 또는 보수시 지원 대상 및 보조금 지원 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "마을회관"이란 행정리 단위에서 마을 주민들의 자치적 집회소 목적으로 사용하는 건축물을 말한다.
2. "신축"이란 건축물이 없는 대지에 새로 건축물을 축조 하는 것 (부속건축물만 있는 대지에 새로 주된 건축물을 축조하는 것을 포함)을 말한다.
3. "재건축"이란 30년이 경과된 건축물로서 노후도가 심화되어 있어 보수·보강이 어려운 건축물로서 회관을 철거한 후 신축하는 건축물을 말한다.
4. "증축"이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적·연면적·층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.
5. "리모델링"이란 기존 건축물 노후화를 억제하거나 기능향상 등을 위하여 대수선하는 행위를 말한다.
6. "보수"란 신축 후 하자보수 기간이 경과한 건축물에 대해 고유의 기능 유지를 위한 경미한 수리 행위를 말한다.
7. "보조금"이란 마을회관을 신축, 재건축, 증축, 리모델링 및 보수하는데 필요한 지원금을 말한다.
제3조(신축 대상) ① 마을회관 신축에 대한 보조금은 다음 조건을 갖춘 경우에 한하여 예산의 범위안에서 지원할 수 있으며, 마을회관 신축은 하나의 행정리 마을에 1개소 설치를 원칙으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 추가로 설치할 수 있다.
1. 행정리 마을이 자연마을 단위로 분리되어 그 거리가 최단거리 1.0킬로미터 이상이며 15호 이상인 경우
2. 공익사업에 따라 개설되는 도로(자동차 전용도로만 해당한다) 등으로 인하여 마을이 분리됨으로써 기존 마을회관을 사용하는데 상당한 어려움이 있는 경우
② 마을회관을 신축, 재건축, 증축 또는 리모델링 할 경우 마을회 소유의 토지이어야 하고, 건축물 전체가 회관 본래의 목적대로 이용되고 있어야 한다. 다만, 마을회에서 토지의 소유권을 확보하지 못하는 경우에는 토지소유자로부터 마을회관 신축 등에 따른 토지사용동의를 받아 신청할 수 있다(신설).
제4조(재건축 대상) 마을회관의 재건축을 위한 보조금 지원 대상은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되고, 건축물 안전성 평가 결과(육안진단 포함) 부적합한 건물로 판정되어야 한다.
1. 30년 이상 경과된 건축물로서 노후, 균열 또는 누수 등으로 인하여 사용이 현저히 곤란하거나 위험한 건축물
2. 노후도가 심화되어 있어 붕괴 위험성이 있거나 보수비가 과다하고, 보수시 내구연한 증대 효과가 매우 적은 건축물
제5조(증축 등 대상) 마을회관의 증축 등의 보조금 지원 대상은 다음 각 호의 조건을 갖춘 경우로 한다.
1. 증축 : 기존 건축물의 연면적이 99제곱미터 이하로서 인구증가, 사용자 증가 등으로 사용에 불편을 주는 건축물
2. 리모델링 : 기존 건축물 노후화를 억제하거나 기능향상 등을 위한 행위로서 골조상태가 양호하고, 신축비의 50퍼센트 이내의 사업비로서 신축의 효과를 유지할 수 있는 건축물
3. 보수 : 신축 등의 행위 후 하자보수 기간이 경과되고 소규모 사업비로 그 기능을 회복할 수 있는 건축물
제6조(지원 기준 등) ① 마을회관 신축 등의 보조금 지원은 건축비(설계비 포함)의 90퍼센트 안에서 지원하되 초과분은 마을 자부담으로 한다.
② 마을회관 신축 등의 보조금 지원 금액은 다음 각 호에 따른다.
1. 신축·재건축은 개소당 9천만원 이내
2. 리모델링 및 증축은 5천만원 이내
3. 보수는 개소당 2천만원 이내
③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 음성군수(이하 “군수”라 한다)가 가구수, 인구수 등에 따라 규모 또는 사업비 증대의 필요성이 있다고 판단되는 마을은 보조금을 증액하여 지원할 수 있다.
④ 재건축하는 마을회관의 철거에 필요한 비용은 마을회 자부담으로 한다. 다만, 건물 노후로 인한 마을회관 철거 후 신축 및 재건축 등의 행위를 하지 않을 경우 음성군(이하 “군”이라 한다)에서 철거할 수 있다.
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