이유
“부칙”이란 본칙에 부수하여 그 법령 등의 시행일과 그 법령의 시행에 따르는 과도적인 조치, 그리고 그 법령 등의 시행에 따라 필요한 다른 법령의 개정 사항 등을 규정한 부분입니다. 법령 등을 제정？개정하고 폐지하는 법제 활동을 통해 추구하려는 내용은 본칙에 규정되지만, 그 밖에도 법제도가 변동되는 시점을 분명히 하고 종전의 법률관계에서 새로운 법률관계로 전환하는 과정이 순조롭게 되도록 하는 잠정적인 조치나 경과적인 조치 등은 본칙과는 달리 잠정적 성격을 띠거나 일시적 조치의 성격을 띠는 것이므로 본칙을 모두 규정한 다음에 부칙이라는 표제 아래 따로 모아 두는 것입니다.(각주: 법제처, 『법령 입안ㆍ심사 기준』(2021년판), 556쪽 참조)
국가법령 및 지방자치단체의 자치법규(조례ㆍ규칙)에는 제ㆍ개정 시마다 부칙을 두고 있는바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제30조제6항 및 제32조제4항에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정고시 및 지방자치단체의 지형도면 고시(이하 “이 사안의 고시”라 한다)에도 그와 마찬가지로 부칙규정을 둘 수 있을지 문제됩니다.
살피건대 부칙은 일반적으로 일반적ㆍ추상적 규율사항을 정하는 법령 등에서 해당 법령의 제ㆍ개정에 따른 적용 시점ㆍ대상 등 법률관계를 명확히 하기 위하여 두는 것입니다. 그런데 도시ㆍ군관리계획 결정은 일반적ㆍ추상적 규율사항을 정한 법령이 아니라 행정계획이자 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사인 “처분”(「행정소송법」 제2조제1항제1호)에 해당하고,(각주: 대법원 2013. 3. 14. 선고 2010두2623 판결 등 참조) 이 사안의 고시는 이러한 처분의 내용을 그대로 외부에 알리는 것이므로 일반적ㆍ추상적 규율사항을 정하는 법령 등과 그 성격이 같다고 보기 어려운 측면이 있습니다.
따라서 도시ㆍ군관리계획 결정 내용의 일부에 「행정기본법」 제17조에 따른 부관(조건ㆍ기한)을 붙여 일부 사항의 효력 발생시기 등을 달리할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 이 사안의 고시에 일반적ㆍ추상적 규율사항을 정하는 법령 등에서 사용하는 것과 같은 부칙을 두는 것은 부칙의 일반적인 사용례에 맞지 않아 적절치 않은 것으로 보입니다.
[관계 법령]
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.>
② 시ㆍ도지사는 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시ㆍ군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.>
③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013. 7. 16., 2017. 4. 18.>
④ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있다고 인정되면(관계 중앙행정기관의 장이 요청할 때만 해당된다) 그 도시ㆍ군관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 절차를 생략할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.>
⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14.>
⑥ 국토교통부장관이나 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.>
⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.>
[전문개정 2009. 2. 6.]
[제목개정 2011. 4. 14.]
제31조(도시ㆍ군관리계획 결정의 효력) ① 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다. <개정 2013. 7. 16.>
② 도시ㆍ군관리계획 결정 당시 이미 사업이나 공사에 착수한 자(이 법 또는 다른 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아야 하는 경우에는 그 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 받아 사업이나 공사에 착수한 자를 말한다)는 그 도시ㆍ군관리계획 결정과 관계없이 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. 다만, 시가화조정구역이나 수산자원보호구역의 지정에 관한 도시ㆍ군관리계획 결정이 있는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하고 그 사업이나 공사를 계속할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2020. 6. 9.>
③ 제1항에서 규정한 사항 외에 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력 발생 및 실효 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조제3항부터 제5항까지의 규정에 따른다. <신설 2013. 7. 16.>
[전문개정 2009. 2. 6.]
[제목개정 2011. 4. 14.]
제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.>
② 시장(대도시 시장은 제외한다)이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에 관한 도시ㆍ군관리계획은 제외한다)에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면(이하 “지형도면”이라 한다)을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다. 이 경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정ㆍ고시된 도시ㆍ군관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16.>
③ 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이나 도지사는 도시ㆍ군관리계획을 직접 입안한 경우에는 제1항과 제2항에도 불구하고 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 의견을 들어 직접 지형도면을 작성할 수 있다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.>
④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. <개정 2013. 7. 16.>
⑤ 제1항 및 제3항에 따른 지형도면의 작성기준 및 방법과 제4항에 따른 지형도면의 고시방법 및 절차 등에 관하여는 「토지이용규제 기본법」 제8조제2항 및 제6항부터 제9항까지의 규정에 따른다. <개정 2013. 7. 16.>
[전문개정 2009. 2. 6.]
[제목개정 2011. 4. 14.]
「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」
제2조(적용범위) 중앙행정기관(대통령 직속기관과 국무총리 직속기관을 포함한다. 이하 같다)과 그 소속기관, 지방자치단체의 기관과 군(軍)의 기관(이하 “행정기관”이라 한다)의 행정업무 운영에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 영에서 정하는 바에 따른다.
제3조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 2. 18., 2021. 1. 5.>
1. “공문서”란 행정기관에서 공무상 작성하거나 시행하는 문서(도면ㆍ사진ㆍ디스크ㆍ테이프ㆍ필름ㆍ슬라이드ㆍ전자문서 등의 특수매체기록을 포함한다. 이하 같다)와 행정기관이 접수한 모든 문서를 말한다.
제4조(공문서의 종류) 공문서(이하 “문서”라 한다)의 종류는 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 법규문서: 헌법ㆍ법률ㆍ대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ조례ㆍ규칙(이하 “법령”이라 한다) 등에 관한 문서
2. 지시문서: 훈령ㆍ지시ㆍ예규ㆍ일일명령 등 행정기관이 그 하급기관이나 소속 공무원에 대하여 일정한 사항을 지시하는 문서
3. 공고문서: 고시ㆍ공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서
4. 비치문서: 행정기관이 일정한 사항을 기록하여 행정기관 내부에 비치하면서 업무에 활용하는 대장, 카드 등의 문서
5. 민원문서: 민원인이 행정기관에 허가, 인가, 그 밖의 처분 등 특정한 행위를 요구하는 문서와 그에 대한 처리문서
6. 일반문서: 제1호부터 제5호까지의 문서에 속하지 아니하는 모든 문서
제6조(문서의 성립 및 효력 발생) ① 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문자서명 및 행정전자서명을 포함한다. 이하 같다)의 방식으로 결재함으로써 성립한다.
② 문서는 수신자에게 도달(전자문서의 경우는 수신자가 관리하거나 지정한 전자적 시스템 등에 입력되는 것을 말한다)됨으로써 효력을 발생한다.
③ 제2항에도 불구하고 공고문서는 그 문서에서 효력발생 시기를 구체적으로 밝히고 있지 않으면 그 고시 또는 공고 등이 있은 날부터 5일이 경과한 때에 효력이 발생한다.
「행정기본법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. “처분”이란 행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법 집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
제5조(다른 법률과의 관계) ① 행정에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
② 행정에 관한 다른 법률을 제정하거나 개정하는 경우에는 이 법의 목적과 원칙, 기준 및 취지에 부합되도록 노력하여야 한다.
제17조(부관) ① 행정청은 처분에 재량이 있는 경우에는 부관(조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 등을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 붙일 수 있다.
② 행정청은 처분에 재량이 없는 경우에는 법률에 근거가 있는 경우에 부관을 붙일 수 있다.
③ 행정청은 부관을 붙일 수 있는 처분이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분을 한 후에도 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경할 수 있다.
1. 법률에 근거가 있는 경우
2. 당사자의 동의가 있는 경우
3. 사정이 변경되어 부관을 새로 붙이거나 종전의 부관을 변경하지 아니하면 해당 처분의 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우
④ 부관은 다음 각 호의 요건에 적합하여야 한다.
1. 해당 처분의 목적에 위배되지 아니할 것
2. 해당 처분과 실질적인 관련이 있을 것
3. 해당 처분의 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위일 것
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