이유
「지방자치법」 제47조제1항제2호 및 제142조제1항에서는 예산의 심의ㆍ확정권을 지방의회, 예산안의 편성권을 지방자치단체의 장에게 각각 부여하고 있는바, 「지방자치법」상 예산 편성 및 확정과 관련하여 의결기관과 집행기관 간에 권한을 분리ㆍ배분한 취지 및 지방의회에서 예산안에 대한 심의 및 결산 승인을 통해 지방자치단체장의 예산 집행에 대해 사후에 감시ㆍ통제할 수 있다는 점 등을 고려하면 지방자치단체의 조례에서 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는 내용을 규정하는 것은 「지방자치법」의 취지에 반한다고 할 것입니다(각주: 법제처 2021. 5. 18. 의견제시 21-0163).
이때 지방보조금 지급과 관련한 조례의 내용이 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는지 여부는 상위 법령의 규정 내용, 조례 규정 간 체계 및 문언의 의미, 보조금 지급 근거규정의 형식 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
이와 관련하여 「나주시 성년 축하금 지급 조례안」(이하 “나주시조례안”이라 한다)에서는 성인으로서의 자부심 부여 및 지역사회 발전을 목적으로 성년이 된 나주시민에게 축하금을 지급하는 데 필요한 사항을 규정(제1조)하면서, 같은 조례안 제3조에서는 나주시장(이하 “시장”이라 한다)은 성년 축하금 지급의 지속적이고 안정적인 시행을 위해 필요한 재원을 확보하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다.
한편 나주시조례안 제4조에서는 성년 축하금 지급대상을 성년이 되는 해의 1월 1일 기준으로 2년 전부터 나주시에 계속하여 주민등록을 두고 거주하고 있는 경우(제1호) 등에 해당하는 사람으로 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조제1항에서는 “성년 축하금은 성년자 1명당 50만원으로 하며, 지급은 최초 한 차례로 한정한다”고 규정하면서, 같은 조 제2항에서는 “성년 축하금은 나주사랑상품권으로 지급한다”고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 조례안 제6조 및 제8조에서는 성년 축하금의 신청방법과 환수조치에 대해 규정하고 있습니다.
그렇다면 비록 나주시조례안 제3조에서 성년 축하금의 재원 확보를 위한 시장의 책무를 선언적ㆍ권고적 형식으로 규정하고 있더라도 같은 조례안 제4조부터 제8조까지에서 성년 축하금의 지급대상, 지급액, 지급 절차 등에 대해 구체적으로 규정하고 있으므로 시장은 나주시조례안에 따라 성년 축하금으로 1인당 50만원의 예산을 편성하고, 성년 축하금 사업을 시행하여야 하는 의무를 갖게 된다고 할 것입니다.
그런데 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민복지에 관한 사업(제2호가목)을 지방자치단체의 자치사무 중 하나로 예시하고 있을 뿐 지방자치단체장으로 하여금 반드시 성년 축하금을 지급하도록 규정하고 있지 않고, 이 외에 다른 법령에서도 성년 축하금 지급에 관한 사항을 규정하고 있는 경우는 없는 것으로 보입니다.
위와 같은 점을 고려하면 나주시조례안은 법령의 명시적인 근거 없이 시장으로 하여금 성년 축하금을 지급하고 이를 위한 예산을 편성하도록 의무를 부과하고 있다고 할 것인바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것은 지방자치단체장의 예산편성권을 침해하는 것으로 보입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류ㆍ협력
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제116조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제142조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
② 시ㆍ도의회는 제1항의 예산안을 회계연도 시작 15일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구의회는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가시키거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
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