이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하기 위해서는 이러한 사무가 지방자치단체의 소관 사무에 해당하여야 할 것입니다.
이와 관련하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제78조제1항에서는 사업시행자(각주: 공익사업을 수행하는 자를 말하며, 이하 같음(토지보상법 제2조제3호))는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제9항에서는 제5항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다고 규정하고 있습니다.
그리고 토지보상법 제78조제9항의 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제54조제1항에서는 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여 주거이전비를 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 사업인정고시일등(각주: 토지보상법 제15조제1항 본문의 규정에 의한 보상계획의 공고 또는 같은 법 제22조의 규정에 의한 사업인정의 고시가 있은 날을 의미(토지보상법 시행규칙 제44조제3항)) 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 당시 해당 공익사업시행지구안에서 3개월 이상 거주한 자에 대해 주거이전비를 보상해야 한다고 규정하고 있습니다.
살피건대 토지보상법령에서는 이주대책 및 주거이전비 보상에 관한 사항을 규정하면서 사업시행자가 주거이전비를 보상하여야 하는 대상을 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자 및 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로 규정한 반면, 주거용 건축물이 아닌 건축물에 거주하는 자에 대한 주거이전비 보상에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않습니다.
한편 「지방자치법」 제13조제2항에서는 주민의 복지증진(제2호), 지역개발사업(제4호가목), 주거생활환경 개선의 장려 및 지원(제4호마목)을 지방자치단체의 자치사무로 예시하고 있고, 주거이전비는 주거이전으로 인하여 특별한 어려움을 겪게 될 세입자들을 대상으로 하는 사회보장적 차원에서 지급하는 성격의 것(각주: 대법원 2006. 4. 27. 선고 2006두2435 판결)이라는 점 등을 고려할 때, 토지보상법령에 따른 주거이전비와 별도로 지방자치단체에서 공익사업의 시행으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 주민에게 안정적인 주거이전 및 복지증진 차원에서 주거이전비를 지원하는 것은 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.
따라서 지방자치단체에서는 주거용 건축물이 아닌 건축물에 거주하는 주민이 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 경우 주거이전비를 지원하는데 필요한 내용을 상위 법령에 반하지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다.
다만 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등 일정 경우에 해당하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 같은 법 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것(각주: 법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140 )인데 달리 개별적인 법률상 근거는 없는 것으로 보입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 지방자치단체의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보이는바, 질의요지와 같은 내용을 조례로 정할 수 있는지 여부에 대해서는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향 등 객관적인 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(각주: 법제처 2013. 6. 14. 의견제시 13-0176; 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결)으로 보입니다.
○ 관련법령
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」
제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.
② 사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다.
③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금을 우선적으로 지원하여야 한다. <개정 2015. 1. 6.>
④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.
⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.
⑥ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.>
⑦ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 「국민기초생활 보장법」 제2조제1호ㆍ제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다.
⑧ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다.
⑨ 제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. <개정 2013. 3. 23.>
[전문개정 2011. 8. 4.]
「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」
제54조(주거이전비의 보상) ① 공익사업시행지구에 편입되는 주거용 건축물의 소유자에 대하여는 해당 건축물에 대한 보상을 하는 때에 가구원수에 따라 2개월분의 주거이전비를 보상하여야 한다. 다만, 건축물의 소유자가 해당 건축물 또는 공익사업시행지구 내 타인의 건축물에 실제 거주하고 있지 아니하거나 해당 건축물이 무허가건축물등인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2016. 1. 6.>
② 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자(무상으로 사용하는 거주자를 포함하되, 법 제78조제1항에 따른 이주대책대상자인 세입자는 제외한다)로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 당시 해당 공익사업시행지구안에서 3개월 이상 거주한 자에 대해서는 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상해야 한다. 다만, 무허가건축물등에 입주한 세입자로서 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대해서는 본문에 따라 주거이전비를 보상해야 한다. <개정 2007. 4. 12., 2016. 1. 6., 2020. 12. 11.>
③ 제1항 및 제2항에 따른 거주사실의 입증은 제15조제1항 각 호의 방법으로 할 수 있다. <신설 2020. 12. 11.>
④ 제1항 및 제2항에 따른 주거이전비는 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 조사ㆍ발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원수별 월평균 명목 가계지출비(이하 이 항에서 “월평균 가계지출비”라 한다)를 기준으로 산정한다. 이 경우 가구원수가 5인인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비를 적용하며, 가구원수가 6인 이상인 경우에는 5인 이상 기준의 월평균 가계지출비에 5인을 초과하는 가구원수에 다음의 산식에 의하여 산정한 1인당 평균비용을 곱한 금액을 더한 금액으로 산정한다.
1인당 평균비용 = (5인 이상 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비 - 2인 기준의 도시근로자가구 월평균 가계지출비) ÷ 3 <개정 2009. 11. 13., 2012. 1. 2., 2020. 12. 11.>
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