이유
「지방자치법」 제28조에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 특정지역에서 가축 사육을 전부 또는 일부 제한하는 것은 주민의 가축사육 권리를 제한하는 것이므로 이러한 내용을 조례로 정할 때에는 반드시 법률의 위임이 있어야 할 것입니다.
이와 관련하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조에서 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “군수등”이라 한다)은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역 및 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호) 등에 대하여 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있도록 규정하고 있으므로 지방자치단체에서는 해당 규정의 요건에 해당하는 구역의 범위에서 가축사육이 제한되는 세부지역의 범위와 제한의 구체적인 내용 등에 관해 해당 지방자치단체의 조례로 정하여 운영할 수 있다고 할 것입니다.
그리고 가축분뇨법 제8조제1항에서 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원 수질보전이라는 목적을 위하여 가축사육제한구역을 지정할 수 있도록 하면서 그 지정 대상을 주거 밀집지역, 수질환경보전지역 등으로 한정하되, 지정기준으로 ‘생활환경의 보호가 필요한 지역’, ‘수질환경보전이 필요한 지역’이라고 하여 추상적·개방적 개념으로 규정한 취지는 가축사육제한구역 지정으로 인한 지역주민의 재산권 제약 등을 고려하여 법률에서 지정기준의 대강과 한계를 설정하되, 구체적인 세부기준은 각 지방자치단체의 실정 등에 맞게 합리적으로 정하도록 한 것이라는 점을 고려하면 조례로 하천구역 주변지역을 가축사육제한구역으로 규정하려면 이러한 지역 중에서 지역주민의 생활 환경보전 및 상수원 수질보존을 위하여 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 해당하여야 할 것입니다.
그런데 「진안군 가축사육 제한 조례 일부개정조례안」(이하 “진안군조례안”이라 한다) 제3조에서는 도로(고속도로, 일반국도, 지방도, 군도) 경계로부터 직선거리 100m 이내, 하천(국가하천, 지방하천, 소하천) 경계로부터 직선거리 100m 이내를 상대제한구역으로 규정하여 도로나 하천으로부터 일정거리를 가축사육이 제한되는 지역으로 규정하고 있는바, 만약 해당 지역이 가축분뇨법 제8조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 생활환경의 보호나 수질환경보전을 위해 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 해당한다면 가축분뇨법의 위임 범위 내에 있다고 할 것이나, 진안군조례안이 해당 구역의 특성을 고려하지 않고 도로나 하천의 경계선으로부터 상당한 거리 이내의 모든 지역을 가축 사육이 제한되는 구역으로 지정한 것이라면 이는 가축분뇨법 제8조제1항의 가축사육제한구역 설정 목적에 부합하지 않을 뿐만 아니라 해당 규정의 위임범위를 벗어나 지역 주민의 재산권을 제약할 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것입니다.
따라서 가축분뇨법 제8조제1항 각 호의 요건에 해당하는지 여부에 대한 판단 없이 일률적 기준을 정하여 조례로 가축사육 제한구역을 규정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있으므로 자치법규 입안에 유의하시기 바랍니다.
【 관계법령 등 】
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
제8조(가축사육의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다. 다만, 지방자치단체 간 경계지역에서 인접 지방자치단체의 요청이 있으면 환경부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다.
1. 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역
2. 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역
3. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항, 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 지정ㆍ고시된 수변구역
4. 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준을 초과한 지역
5. 제2항에 따라 환경부장관 또는 시ㆍ도지사가 가축의 사육을 제한할 수 있는 구역으로 지정ㆍ고시하도록 요청한 지역
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