이유
법령의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법령의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 하여야 하고, 이와 같은 법리는 자치법규의 해석에 있어서도 동일하게 적용된다고 할 것입니다1)(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 법제처 2021. 6. 23. 의견제시 21-0170 등).
「지방자치법」 제7조제4항에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동ㆍ리(이하 “행정동ㆍ리”라 한다)를 따로 둘 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항 및 제6항에서는 행정동ㆍ리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다고 규정하고 있습니다.
이에 따라 「구미시 통리반 설치 조례」 제2조에서는 읍ㆍ면ㆍ동 행정을 효율적으로 수행하기 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 통ㆍ리를 두고 통ㆍ리에는 반을 둔다고 규정하고 있고, 「구미시 통리장 및 반장임명 등에 관한 규칙」(이하 “구미시규칙”이라 한다)에서는 이ㆍ통ㆍ반장의 임명 등에 관한 사항을 규정하면서, 같은 규칙 제2조제1항제1호에서는 통ㆍ리장은 “해당 통ㆍ리에 2년 이상 주민등록을 두고 거주하거나 2년 이상 사업장 주소를 두고 그 사업장에 종사하는 사람”으로서 주민의 신망이 두텁고 주민을 지도할 수 있는 능력을 가진 25세 이상의 사람이어야 한다고 규정하고 있습니다.
이처럼 구미시규칙 제2조제1항제1호에서는 “……거주하거나 ……종사하는 사람”이라는 문구를 사용하고 있는데, ‘-는’은 이야기하는 시점에서 볼 때 사건이나 행위가 현재 일어남을 나타내는 어미(각주: 표준국어대사전 참조)이고, 같은 조 제2항에서는 읍ㆍ면ㆍ동장은 통ㆍ리장 모집공고를 거쳐 제1항의 요건을 갖춘 사람 중에서 심사하여 임명하도록 규정하고 있으며, 제3조에서는 통ㆍ리장 및 반장이 임기 중 해당 통ㆍ리 이외의 지역으로 전출한 경우(제6호)에는 임명권자가 직권으로 해임할 수 있도록 규정하고 있는 점을 고려할 때 같은 규칙 제2조제1항제1호에서 “해당 통ㆍ리에 2년 이상 주민등록을 두고 거주하는 사람”이란 모집공고일 현재 시점을 기준으로 자격요건을 규정한 것으로 보입니다.
그리고 「지방자치법 시행령」 제81조제2항에서는 이장 및 통장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 임명하도록 규정하고 있고, 구미시규칙 제6조제2항에 따르면 통ㆍ리장은 통ㆍ리를 대표하고, 지역주민의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달하며(제1호), 지역주민 간 화합단결과 이해의 조정(제3호)에 관한 업무 등을 수행한다는 점 등을 고려하면, 통ㆍ리장은 모집공고일을 기준으로 해당 통ㆍ리에 일정 기간 계속하여 주민등록을 두고 거주하여 지역 주민과의 관계를 형성하고 지역실정을 잘 아는 사람 중에서 임명하는 것이 지방자치제도 및 구미시규칙의 취지에 부합한다고 할 것입니다.
만약 구미시규칙 제2조제1항제1호에 따른 “2년 이상”을 ‘모집공고일 기준으로 2년 이상 계속해서’라는 의미가 아닌 출생시점부터 모집공고일까지 중 해당 통ㆍ리에 주민등록을 두고 거주한 기간을 총 합산한 것으로 본다면 수년 전에 해당 통ㆍ리에 거주했던 사람도 통ㆍ리장이 될 수 있는바, 이는 현재 지역실정을 잘 아는 사람 중에서 통ㆍ리장을 임명하려는 구미시규칙의 취지에 부합하지 않는다고 할 것입니다.
한편 통ㆍ리장의 자격요건이 개정되기 전의 종전구미시규칙(각주: 2015. 7. 3. 경상북도구미시규칙 제565호로 개정되어 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제2조제1항에서는 “통ㆍ리장은 당해 통ㆍ리에서 2년 이상 거주하고 있으며 주민의 신망이 두텁고 주민을 지도할 수 있는 능력을 가진 사람”이어야 한다고 규정하여 모집공고일 시점을 기준으로 계속하여 거주하는 것을 전제하고 있었던 것으로 보이는바, 구미시규칙 제2조제1항제1호에서 “해당 통ㆍ리에 2년 이상 주민등록을 두고 거주하는 사람”으로 개정한 것은 거주의 의미를 주민등록을 두고 거주한 것으로 명확히 하기 위한 것이지 거주 요건을 완화하기 위한 것으로 보기는 어렵습니다.
이러한 점을 종합적으로 고려할 때 구미시규칙 제2조제1항제1호에서 “해당 통ㆍ리에 2년 이상 주민등록을 두고 거주하는 사람”이란 모집공고일 현재 해당 통ㆍ리에 2년 이상 계속하여 주민등록을 두고 거주하고 있는 사람을 의미하는 것으로 보는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
다만 구미시규칙 제2조제1항제1호의 내용이 명확하게 규정되어 있지 않아 해석에 있어 혼란이 야기되는바, 해당 규정을 “모집공고일 기준으로 해당 통ㆍ리에 2년 이상 계속하여 주민등록을 두고 거주하거나……종사하는 사람”과 같이 개정하여 통ㆍ리장의 자격요건을 명확하게 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2019. 1. 23. 의견제시 19-0011).
○ 관련법령
「지방자치법」
제7조(자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동 등의 명칭과 구역) ① 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 자치구가 아닌 구와 읍ㆍ면ㆍ동을 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 행정안전부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 다만, 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고, 그 결과를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사에게 보고하여야 한다.
② 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 인구 감소 등 행정여건 변화로 인하여 필요한 경우 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 2개 이상의 면을 하나의 면으로 운영하는 등 행정 운영상 면[이하 “행정면”(行政面)이라 한다]을 따로 둘 수 있다.
④ 동ㆍ리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동ㆍ리를 2개 이상의 동ㆍ리로 운영하거나 2개 이상의 동ㆍ리를 하나의 동ㆍ리로 운영하는 등 행정 운영상 동(이하 “행정동”이라 한다)ㆍ리(이하 “행정리”라 한다)를 따로 둘 수 있다. <개정 2021. 4. 20.>
⑤ 행정동에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 통 등 하부 조직을 둘 수 있다. <개정 2021. 4. 20.>
⑥ 행정리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다. <신설 2021. 4. 20.>
「지방자치법 시행령」
제81조(이장 및 통장의 임명) ① 법 제7조제5항에 따른 행정동의 통에는 통장을 두고, 법 제7조제6항에 따른 읍ㆍ면의 행정리에는 이장을 둔다.
② 제1항에 따른 이장 및 통장은 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 임명한다.
③ 읍장ㆍ면장ㆍ동장이 제2항에 따라 이장 및 통장을 임명한 경우에는 그 사실을 해당 시장ㆍ군수 및 구청장에게 보고해야 한다.
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