이유
「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 즉, 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 대해 조례를 제정할 수 있으므로 지방자치단체에서는 관련 법령에 따라 사무를 수행하는데 필요한 사항을 상위 법령에 위반되지 않는 범위에서 자유롭게 정할 수 있다고 할 것입니다.
이와 관련하여 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」(이하 “농업식품기본법”이라 한다) 제4조제1항 및 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」(이하 “수산업기본법”이라 한다) 제4조제1항에서는 각각 지방자치단체는 농업 또는 수산업(이하 “농수산업”이라 한다)과 농촌 또는 어촌(이하 “농어촌”이라 한다)의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하고, 농업인 또는 수산인(이하 “농수산인”이라 한다)과 농촌주민 또는 어촌주민(이하 “농어촌주민”이라 한다)의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 세우고 시행하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고 농어촌이 농수산업과 관련된 기능을 주로 수행하기는 하지만 농업식품기본법 제3조제9호에서는 “농업ㆍ농촌의 공익기능”을 식량의 안정적 공급(가목), 국토환경 및 자연경관의 보전(나목), 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전(바목) 등으로 규정하고 있고, 「수산업ㆍ어촌 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」 제2조제5호에서는 “수산업ㆍ어촌의 공익기능”이란 안전한 수산물 공급, 수산자원 및 해양환경 보전, 해양영토 수호, 어촌사회 유지를 말한다고 규정하여 농어촌의 공익적 기능을 농수산업의 수행으로 한정하여 규정하고 있지 않습니다.
또한 농업식품기본법 제54조에서는 지방자치단체는 농촌주민의 복지증진을 위해 필요한 정책을 세우고 시행하여야 한다고 규정하고 있고, 수산업기본법 제38조제1항에서는 지방자치단체는 어촌주민의 삶의 질 향상을 위하여 어촌주민의 소득 안정화(제4호) 등을 포함하는 정책을 수립하고 시행하여야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 점을 종합적으로 고려하면 지방자치단체에서 농어촌의 공익적 기능 수행과 관련된 정책을 수립하면서 정책의 수혜 대상자를 현재 농수산업에 종사하고 있는 농수산인으로 한정할 필요는 없다고 할 것입니다.
한편 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」(이하 “농어업인삶의질법”이라 한다) 제19조제1항에서는 지방자치단체는 고령 농어업인의 소득안정 등 생활안정을 위한 지원시책을 마련하여야 한다고 규정하면서 해당 고령 농어업인의 범위에 ‘농어업의 경영을 이양(移讓)하고 은퇴하는 고령 농어업인’을 포함한다고 규정하고 있습니다.
다만 농어업인삶의질법 제19조제2항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제10조에서는 법 제19조제1항에 따른 고령 농어업인의 생활안정을 위한 지원시책은 「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」(이하 “농산물직불제규정”이라 한다) 제2장에 따른 경영이양직접지불제도에 따른다고 규정하여 지원시책의 내용을 한정적으로 규정하고 있으나, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없거나 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지로 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다(각주: 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결).
이와 관련하여 「전라남도 농어민 공익수당 지급 조례 일부개정안」은 농어민 공익수당의 지급을 통해 농어업 활동이 창출하는 공익적 가치를 보장ㆍ증진하고, 지속가능한 농어업ㆍ농어촌을 만들어가며, 지역경제를 활성화하는 것을 목적(제1조)으로 하는바, 농산물직불제규정에 따른 경영이양소득보조금 제도가 고령은퇴농가의 소득 안정을 도모하고 전업농 중심의 영농 규모화를 촉진하기 위해 농림축산식품부장관이 지급하는 보조금 제도(제4조제1항)라는 점과 농어업인삶의질법에서 고령 농어업인의 생활안정을 위한 지원시책의 시행 주체로 국가 외에 지방자치단체를 규정하고 있다는 점 등을 고려하면 기존에 농어업에 종사하다가 고령을 이유로 농어업에서 은퇴한 사람(이하 “은퇴농어민”이라 한다)에게 농산물직불제규정에 따른 지원 외에 지방자치단체의 실정에 맞는 지원을 실시하는 것이 농어업인삶의질법령의 취지에 반한다고 보기는 어려울 것입니다.
다만 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등 일정 경우에 해당하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는 바, 같은 법 제17조제1항제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하다고 할 것(각주: 법제처 2018. 7. 23. 의견제시 18-0140)인데 달리 개별적인 법률상 근거는 없는 것으로 보입니다.
다음으로 전라남도에서 은퇴농어민에게 농어민 공익수당을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 위 규정 및 같은 조 제2항에서 정한 “지방자치단체가 권장하는 사업”인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 지방자치단체가 판단해야 할 영역(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결)으로, 귀 도의 정책적 판단에 따라 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
○ 관련법령
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 1. 20., 2015. 6. 22., 2020. 12. 8.>
1. “농업”이란 농작물재배업, 축산업, 임업 및 이들과 관련된 산업으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
2. “농업인”이란 농업을 경영하거나 이에 종사하는 자로서 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 자를 말한다.
3. “농업경영체”란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 농업경영체를 말한다.
4. “생산자단체”란 농업 생산력의 증진과 농업인의 권익보호를 위한 농업인의 자주적인 조직으로서 대통령령으로 정하는 단체를 말한다.
5. “농촌”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다.
가. 읍ㆍ면의 지역
나. 가목 외의 지역 중 그 지역의 농업, 농업 관련 산업, 농업인구 및 생활여건 등을 고려하여 농림축산식품부장관이 고시하는 지역
6. “농수산물”이란 다음 각 목의 것을 말한다.
가. 농산물: 농업활동으로 생산되는 산물로서 대통령령으로 정하는 것
나. 수산물: 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제1호가목에 따른 어업활동 및 같은 호 마목에 따른 양식업활동으로 생산되는 산물로서 대통령령으로 정하는 것
7. “식품”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
가. 사람이 직접 먹거나 마실 수 있는 농수산물
나. 농수산물을 원료로 하는 모든 음식물
8. “식품산업”이란 식품을 생산, 가공, 제조, 조리, 포장, 보관, 수송 또는 판매하는 산업으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
9. “농업ㆍ농촌의 공익기능”이란 농업ㆍ농촌이 가지는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기능을 말한다.
가. 식량의 안정적 공급
나. 국토환경 및 자연경관의 보전
다. 수자원의 형성과 함양
라. 토양유실 및 홍수의 방지
마. 생태계의 보전
바. 농촌사회의 고유한 전통과 문화의 보전
10. 삭제 <2015. 6. 22.>
11. 삭제 <2015. 6. 22.>
제4조(국가ㆍ지방자치단체 및 농업인ㆍ소비자 등의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 농업과 농촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하고, 안전한 농산물과 품질 좋은 식품을 안정적으로 공급하며, 농업 인력 육성, 농업인과 농촌주민의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 세우고 시행하여야 한다. <개정 2012. 12. 18., 2015. 6. 22.>
② 농업인과 농촌주민은 농업ㆍ농촌의 발전주체로서 안전하고 품질 좋은 농산물을 안정적으로 생산ㆍ공급하고, 생산성 향상과 농업경영 혁신 등을 통하여 국가발전에 이바지할 수 있도록 노력하여야 한다. <개정 2015. 6. 22.>
③ 생산자단체는 농산물의 수급 안정과 유통 개선, 농업경영의 효율화, 농업과 농촌의 공익기능 제고 등을 통하여 농업과 농촌의 지속가능한 발전 및 농업인의 권익 신장을 위하여 노력하여야 한다. <개정 2015. 6. 22.>
④ 식품산업에 종사하는 자는 품질 좋은 식품을 안정적으로 생산ㆍ공급하고, 식품산업 및 농업ㆍ농촌의 지속가능한 발전과 소비자의 건전한 식생활 향상에 이바지할 수 있도록 노력하여야 한다. <개정 2015. 6. 22.>
⑤ 소비자는 농업ㆍ농촌의 공익기능에 대한 이해를 높이고 농산물과 식품의 건전한 소비를 위하여 적극적으로 노력하여야 한다. <개정 2015. 6. 22.>
[제목개정 2015. 6. 22.]
제54조(농촌주민의 복지증진) 국가와 지방자치단체는 농촌주민의 주거환경 개선, 의료서비스 확충, 문화생활의 증진, 영세 농업인 등에 대한 소득 안정화, 다문화(多文化) 가족의 정착, 고령 농업인의 영농 활동 및 복지증진 등에 필요한 정책을 세우고 시행하여야 한다.
「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」
제19조(고령 농어업인의 생활안정 지원 등) ① 국가와 지방자치단체는 고령(高齡) 농어업인[농어업의 경영을 이양(移讓)하고 은퇴하는 고령 농어업인을 포함한다]의 소득안정 등 생활안정을 위한 지원시책을 마련하여야 한다. <개정 2013. 6. 12.>
② 제1항에 따른 지원 방법ㆍ기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[전문개정 2010. 7. 23.]
[제목개정 2013. 6. 12.]
「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법 시행령」
제10조(고령 농어업인의 생활안정 지원 방법ㆍ기준 등) 법 제19조제1항에 따른 고령(高齡) 농어업인의 생활안정을 위한 지원시책은 「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」 제2장에 따른 경영이양직접지불제도에 따른다.
[전문개정 2011. 1. 17.]
[제목개정 2013. 12. 11.]
「농산물의 생산자를 위한 직접지불제도 시행규정」
제4조(경영이양직접지불제도의 시행) ① 농림축산식품부장관은 고령은퇴농가의 소득 안정을 도모하고 전업농 중심의 영농 규모화 촉진을 위하여 예산의 범위에서 조기에 경영이양한 농업인에게 경영이양소득보조금(이하 “경영이양보조금” 이라 한다)을 지급한다. <개정 2013. 3. 23.>
② 제1항에 따른 경영이양보조금의 지급에 관한 업무는 공사가 대행한다.
제5조(경영이양보조금의 신청 대상자) ① 경영이양보조금을 신청할 수 있는 농업인은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 자로 한다. <개정 2011. 2. 25., 2013. 3. 23., 2015. 4. 7.>
1. 제9조에 따른 경영이양보조금 지급대상자 선정신청일(이하 “선정신청일”이라 한다)이 속하는 연도의 12월 31일 현재 농림축산식품부령으로 정하는 연령에 해당하는 농업인
2. 선정신청일 직전 10년 이상 계속하여 농업경영을 하고 있는 농업인. 다만, 질병이나 사고로 농업경영을 하지 못하였다고 인정되는 경우에는 최근 10년 중 8년 이상 농업경영을 한 농업인을 포함한다.
② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업인은 경영이양보조금을 신청할 수 없다. <신설 2015. 4. 7.>
1. 제13조제1항제1호부터 제3호까지 및 제6호에 따른 사유로 약정이 해지 또는 해제된 경우 그 해지 또는 해제된 날부터 5년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기간이 지나지 아니한 농업인. 다만, 제13조제3호의 경우에는 약정 상대방의 귀책사유에 의하여 해지된 경우만 해당한다.
2. 제14조제1항에 따라 환수되어야 하는 금액을 완납하지 아니한 농업인
「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」
제4조(국가ㆍ지방자치단체 및 수산인ㆍ소비자 등의 책임) ① 국가와 지방자치단체는 수산업과 어촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하고, 안전한 수산물을 안정적으로 공급하며, 수산업의 인력 육성, 수산인과 어촌주민의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 수립하고 시행하여야 한다.
② 수산인과 어촌주민은 수산업ㆍ어촌의 발전주체로서 안전하고 품질 좋은 수산물을 안정적으로 생산ㆍ공급하고, 생산성 향상과 수산업 경영 혁신 등을 통하여 국가발전에 이바지할 수 있도록 노력하여야 한다.
③ 생산자단체는 수산물의 수급 안정과 유통 개선, 수산업 경영의 효율화, 수산업과 어촌의 공익기능 제고 등을 통하여 수산업과 어촌의 지속가능한 발전 및 수산인의 권익 신장을 위하여 노력하여야 한다.
④ 소비자는 수산업ㆍ어촌의 공익기능에 대한 이해를 높이고 수산물의 건전한 소비를 위하여 적극적으로 노력하여야 한다.
제38조(어촌지역의 삶의 질 향상) ① 국가와 지방자치단체는 어촌주민의 삶의 질 향상을 위하여 다음 각 호의 사항을 포함하는 정책을 수립하고 시행하여야 한다.
1. 도시와 어촌 간의 소득 격차의 해소 등 도시와 어촌의 균형 발전을 위한 어촌주민의 소득 증대
2. 지리적 조건으로 인하여 수산업 생산 여건이 열악한 지역에 대한 지역 특산물의 생산 및 판매, 주거환경의 개선 등
3. 어촌지역 학생의 학습기회 확대, 어촌주민의 교육비 부담 경감 및 어촌지역 교육환경의 개선 등
4. 어촌주민의 주거환경 개선, 의료서비스 확충, 문화생활의 증진, 소득 안정화, 다문화(多文化) 가족의 정착, 고령 수산인의 영어 활동 및 복지증진 등
② 국가와 지방자치단체는 제1항에 따른 정책을 수립하는 경우에는 수산업ㆍ어촌의 공익기능과 수산업 생산여건, 어촌 생활여건 등이 불리한 지역을 우선적으로 고려하고, 개발과 보전이 조화되도록 노력하여야 한다.
「수산업ㆍ어촌 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “수산업”이란 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제1호에 따른 수산업을 말한다.
2. “어촌”이란 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제6호에 따른 어촌을 말한다.
3. “어업인”이란 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인(「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조제2항에 따라 설립된 영어조합법인 및 같은 법 제19조제3항에 따라 설립된 어업회사법인의 수산물 출하ㆍ유통ㆍ가공ㆍ수출ㆍ판매활동에 1년 이상 계속하여 고용된 사람은 제외한다)을 말한다.
4. “어업인등”이란 제3호에 따른 어업인과 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 어업법인을 말한다.
5. “수산업ㆍ어촌의 공익기능”이란 안전한 수산물 공급, 수산자원 및 해양환경 보전, 해양영토 수호, 어촌사회 유지를 말한다.
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