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안건번호 의견21-0353 요청기관 강원도 강릉시 회신일자 2021. 12. 8.
안건명 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영에 관한 내용을 조례로 정할 수 있는지 (「강릉시 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 관한 조례안」 제정 관련)
  • 질의요지


    외국인근로자 지원센터 설치 및 운영에 관한 내용을 조례로 정할 수 있는지?


  • 의견


    아래 이유를 참고 하시기 바랍니다.


  • 이유


    「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉, 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무로써 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 대해 조례를 제정할 수 있는바, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하기 위해서는 외국인근로자 지원센터(이하 “지원센터”라 한다)의 설치·운영에 관한 사무가 지방자치단체의 소관사무에 해당해야 할 것입니다.

    이와 관련하여 「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」(이하 “외국인고용법”이라 한다)에서는 외국인근로자의 도입·관리에 필요한 사항을 규정하면서 그 구체적인 내용을 고용노동부장관의 소관(제5조, 제7조 등)으로 규정하고 있고, 지방자치단체의 경우 고용노동부장관이 자료 제출을 요청할 수 있는 대상으로 규정(제26조의2)하고 있을 뿐인 점을 고려하면 외국인근로자의 도입이나 고용·관리에 관한 사무는 원칙적으로 고용노동부장관이 수행하는 사무에 해당하는 것으로 보입니다.

    그런데 「지방자치법」 제12조에서는 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 규정하여 주민의 자격을 대한민국 국적을 가지고 있는 사람으로 한정하고 있지 않고, 같은 법 제15조에서는 조례의 개폐 청구권자에 외국인으로서 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람을 인정(제1항)하고 있으며, 주민 총수 계산시 주민등록표 및 재외국민국내거소신고표, 외국인등록표에 의해 산정(제10항)하도록 규정하고 있는 점을 고려하면 같은 법 제13조에 따라 지방자치단체로부터 행정의 혜택을 받을 권리를 가지는 사람의 범위에 외국인이 포함된다고 볼 수 있습니다.

    또한 「재한외국인 처우 기본법」(이하 “외국인처우법”이라 한다) 에서는 대한민국의 국적을 가지지 않은 자로서 대한민국에 거주할 목적을 가지고 합법적으로 체류하고 있는 외국인(이하 “재한외국인”이라 한다)이 대한민국 사회에 적응하여 개인의 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국 국민과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회 환경을 만들어 대한민국의 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로(제1조)하면서 지방자치단체는 그 목적을 달성하기 위해 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 정책의 수립ㆍ시행에 노력해야 한다고 규정(제3조)하고 있으며, 재한외국인 등의 인권옹호를 위한 노력(제10조)과 사회적응 지원(제11조) 등을 지방자치단체의 사무의 하나로 규정하고 있습니다.

    그렇다면 지방자치단체에서는 재한외국인이 대한민국 사회에 잘 적응하여 대한민국 국민과 화합할 수 있는 다양한 정책을 수립·시행하는 것은 지방자치단체에서 자치사무로 수행할 수 있는 사무에 해당하고, 관할 지역에 거주하는 외국인노동자도 외국인처우법의 적용 대상에 해당하는 재한외국인의 범주에 포함되며, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하고 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것이라는 점을 고려하면, 외국인처우법의 범위 내에서 외국인근로자의 보호 및 지원에 관한 사항을 조례로 규정하는 것은 외국인고용법 등 상위 법령의 취지에 반한다고 보기는 어려울 것입니다.

    이와 관련하여 「강릉시 외국인근로자 지원센터 설치 및 운영 등에 관한 조례안」(이하 “강릉시조례안”이라 한다) 제2조에서는 대한민국의 국적을 가지지 않은 사람으로서 강릉시에 거주하는 근로자 또는 강릉시에 소재하고 있는 사업 또는 사업장에서 임금을 목적으로 노동을 제공하고 있거나 제공하려는 근로자를 ‘외국인근로자’로 정의하고 있고, 같은 조례안 제3조에서는 외국인근로자의 인권보호와 지역사회적응을 위한 체계적인 관리 및 지원을 위하여 강릉시 외국인근로자 지원센터(이하 “지원센터”라 한다)를 설치·운영할 수 있다고 규정하여, ‘외국인근로자’를 그 적용 대상으로 규정하고 있으나, 지원센터의 주된 목적을 외국인근로자의 인권보호와 지역 사회 적응에 필요한 지원으로 규정하고 있습니다.

    그렇다면 비록 조례안의 적용 대상이 외국인근로자이긴 하지만, 지원센터를 설치·운영하려는 목적이 외국인근로자의 고용이나 관리를 위한 것이라기보다는 해당 외국인근로자의 인권보호 및 지역 사회 적응에 필요한 지원을 실시하기 위한 것으로 보이므로 지원센터의 설치·운영에 필요한 구체적인 내용을 조례로 규정하는 것이 제한된다고 보기는 어려워 보입니다.

    다만 강릉시조례안 제4조에서는 지원센터의 업무로 외국인근로자에 대한 실태조사(제1호), 외국인근로자에 대한 상담(제2호), 외국인고용제도 등에 대한 홍보(제5호) 등을 포함하여 규정하고 있고, 외국인고용법 제21조 및 같은 법 시행령 제26조에서는 고용노동부장관이 외국인근로자의 원할한 국내 취업활동 및 효율적인 고용관리를 위하여 하는 사업으로 외국인근로자에 대한 교육사업, 외국인근로자에 대한 상담, 외국인근로자 고용제도 등에 대한 홍보 사업, 외국인근로자의 국내 생활 및 대한민국 문화에 대한 이해 증진과 관련된 사업 등을 규정하여 지원센터의 업무와 외국인고용법령에 따라 고용노동부장관이 수행하는 업무가 중복되는 측면이 있습니다.

    그리고 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제3조제1항에서 지방자치단체는 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 한다고 규정하고 있는 점을 고려하면 지방자치단체에서는 고용노동부장관이 외국인고용법령에 따라 수행하는 사무의 범위를 고려하여 중복하지 않는 범위 내에서 외국인근로자 보호 및 지원 업무를 수행하는 것이 바람직하다고 할 것이고, 이를 위해 지방자치단체에서 지원센터를 별도로 설치하여 운영할 필요가 있는지 여부를 결정할 필요가 있다고 할 것입니다.


    【 관련법령 등 】

    「지방자치법」
    제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
    ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
    1. 삭제
    2. 주민의 복지증진에 관한 사무
    가. 주민복지에 관한 사업
    나.~차. 삭제
    3. ~ 6. 삭제
    제12조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.
    제13조(주민의 권리) ① 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다.
    ② 국민인 주민은 법령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원과 지방자치단체의 장의 선거(이하 “지방선거”라 한다)에 참여할 권리를 가진다.
    제15조(조례의 제정과 개폐 청구) ① 19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(「공직선거법」 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제16조에서 “19세 이상의 주민”이라 한다)은 시ㆍ도와 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시ㆍ군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.
    1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
    2. 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」 제6조제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민
    3. 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
    ② 다음 각 호의 사항은 제1항에 따른 청구대상에서 제외한다.
    1. 법령을 위반하는 사항
    2. 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ부담금의 부과ㆍ징수 또는 감면에 관한 사항
    3. 행정기구를 설치하거나 변경하는 것에 관한 사항이나 공공시설의 설치를 반대하는 사항
    ③~⑨ 삭제
    ⑩ 제1항에 따른 19세 이상의 주민 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 재외국민국내거소신고표, 외국인등록표에 의하여 산정한다.
    ⑪ 삭제
    제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

    「외국인근로자의 고용 등에 관한 법률」
    제5조(외국인근로자 도입계획의 공표 등) ① 고용노동부장관은 제4조제2항 각 호의 사항이 포함된 외국인근로자 도입계획을 정책위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 수립하여 매년 3월 31일까지 대통령령으로 정하는 방법으로 공표하여야 한다.
    ② 고용노동부장관은 제1항에도 불구하고 국내의 실업증가 등 고용사정의 급격한 변동으로 인하여 제1항에 따른 외국인근로자 도입계획을 변경할 필요가 있을 때에는 정책위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 변경할 수 있다. 이 경우 공표의 방법에 관하여는 제1항을 준용한다.
    ③ 고용노동부장관은 필요한 경우 외국인근로자 관련 업무를 지원하기 위하여 조사ㆍ연구사업을 할 수 있으며, 이에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    제7조(외국인구직자 명부의 작성) ① 고용노동부장관은 제4조제2항제3호에 따라 지정된 송출국가의 노동행정을 관장하는 정부기관의 장과 협의하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 외국인구직자 명부를 작성하여야 한다. 다만, 송출국가에 노동행정을 관장하는 독립된 정부기관이 없을 경우 가장 가까운 기능을 가진 부서를 정하여 정책위원회의 심의를 받아 그 부서의 장과 협의한다.
    ② 고용노동부장관은 제1항에 따른 외국인구직자 명부를 작성할 때에는 외국인구직자 선발기준 등으로 활용할 수 있도록 한국어 구사능력을 평가하는 시험(이하 “한국어능력시험”이라 한다)을 실시하여야 하며, 한국어능력시험의 실시기관 선정 및 선정취소, 평가의 방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    ③ 한국어능력시험의 실시기관은 시험에 응시하려는 사람으로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 수수료를 징수하여 사용할 수 있다. 이 경우 수수료는 외국인근로자 선발 등을 위한 비용으로 사용하여야 한다.
    ④ 고용노동부장관은 제1항에 따른 외국인구직자 선발기준 등으로 활용하기 위하여 필요한 경우 기능 수준 등 인력 수요에 부합되는 자격요건을 평가할 수 있다.
    ⑤ 제4항에 따른 자격요건 평가기관은 「한국산업인력공단법」에 따른 한국산업인력공단(이하 “한국산업인력공단”이라 한다)으로 하며, 자격요건 평가의 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
    제21조(외국인근로자 관련 사업) 고용노동부장관은 외국인근로자의 원활한 국내 취업활동 및 효율적인 고용관리를 위하여 다음 각 호의 사업을 한다.
    1. 외국인근로자의 출입국 지원사업
    2. 외국인근로자 및 그 사용자에 대한 교육사업
    3. 송출국가의 공공기관 및 외국인근로자 관련 민간단체와의 협력사업
    4. 외국인근로자 및 그 사용자에 대한 상담 등 편의 제공 사업
    5. 외국인근로자 고용제도 등에 대한 홍보사업
    6. 그 밖에 외국인근로자의 고용관리에 관한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
    제26조의2(관계 기관의 협조) ① 고용노동부장관은 중앙행정기관ㆍ지방자치단체ㆍ공공기관 등 관계 기관의 장에게 이 법의 시행을 위하여 다음 각 호의 자료 제출을 요청할 수 있다.
    1. 업종별ㆍ지역별 인력수급 자료
    2. 외국인근로자 대상 지원사업 자료
    ② 제1항에 따라 자료의 제출을 요청받은 기관은 정당한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.

    「재한외국인 처우 기본법」
    제1조(목적) 이 법은 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 재한외국인이 대한민국 사회에 적응하여 개인의 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국 국민과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회 환경을 만들어 대한민국의 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다.
    제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
    1. “재한외국인”이란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자로서 대한민국에 거주할 목적을 가지고 합법적으로 체류하고 있는 자를 말한다.
    2. “재한외국인에 대한 처우”란 국가 및 지방자치단체가 재한외국인을 그 법적 지위에 따라 적정하게 대우하는 것을 말한다.
    3. “결혼이민자”란 대한민국 국민과 혼인한 적이 있거나 혼인관계에 있는 재한외국인을 말한다.
    제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) 국가 및 지방자치단체는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 정책의 수립ㆍ시행에 노력하여야 한다.
    제10조(재한외국인 등의 인권옹호) 국가 및 지방자치단체는 재한외국인 또는 그 자녀에 대한 불합리한 차별 방지 및 인권옹호를 위한 교육ㆍ홍보, 그 밖에 필요한 조치를 하기 위하여 노력하여야 한다.
    제11조(재한외국인의 사회적응 지원) 국가 및 지방자치단체는 재한외국인이 대한민국에서 생활하는 데 필요한 기본적 소양과 지식에 관한 교육ㆍ정보제공 및 상담 등의 지원을 할 수 있다.

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