이유
가. 질의 가에 대하여
조례를 규정함에 있어서 하나의 상위법령이나 조문에 상응하는 하나의 조례를 갖도록 규정할 수도 있고, 하나의 상위법령에 근거하여 복수의 개별 조례를 갖도록 규정하는 것도 가능하며, 복수의 상위법령과 관련된 사항을 하나의 조례로 함께 규정하는 것도 가능한바, 상위 법령 또는 규정 대상과 관련하여 하나의 조례에서 규정할지 복수의 조례로 구분하여 규정할지는 각 지방자치단체에서 조례에서 규정하려는 대상의 상호 연계성, 조례의 이해 편의성, 조례 적용 대상 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 할 것입니다.
이와 관련하여 독서진흥조례안은 「독서문화진흥법」에 따라 학교의 독서 진흥에 관한 기본적인 사항을 규정함을 목적으로 하고, 학교도서관조례안은 「학교도서관진흥법」(이하 “학교도서관법”이라 한다) 제5조에 따라 교육감이 설치하는 학교도서관 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하여 각각 근거 법령을 달리하고 있으나, 두 조례안 모두 학교에서 이루어지는 독서 관련 사항과 연관되고, 학교 도서관 운영에 관한 사항과 학교 독서 진흥에 관한 사항이 상호연계성이 높다는 점을 고려할 때, 경기도교육청에서 기존의 경기도교육청조례를 두 개의 조례로 분리하여 규정할 필요가 있는지에 대해서는 신중히 결정할 필요가 있어 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘법령’은 조례의 직접 위임 근거가 되는 법령만을 의미하는 것은 아니므로 지방자치단체에서 조례로 규정할 수 있는 범위에 대해서는 관련 법령을 종합적으로 검토하여 판단해야 할 것입니다.
이와 관련하여 독서진흥조례안의 근거 법령인 「독서문화진흥법」 제10조제5항에서는 학교의 장은 학교에서 독서를 생활화하기 위하여 사서 교사나 독서 교육을 전담하는 교사를 1명 이상 둘 수 있다고 규정하여 교사 외 사서에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으나, 학교도서관법 제12조제2항에서는 학교도서관에는 사서교사ㆍ실기교사나 사서(이하 “사서교사등”이라 한다)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조에서는 사서교사(제4호), 실기교사(제5호) 및 사서(제6호)에 대해 각각 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제7조제3항에서는 사서교사등의 업무범위를 교사와 사서 구분 없이 독서지도 및 학교도서관 이용방법 등에 대한 교육과 안내(제3호) 등으로 규정하고 있습니다.
살피건대 「독서문화진흥법」에서는 사서에 대해 별도로 규정하고 있지 않으나 학교에서 사서교사나 독서 교육을 전담하는 교사를 1명 이상 두는 것을 의무 사항으로 규정하고 있지 않고, 학교도서관법에서는 사서교사와 실기교사 외에 사서에 대해 규정하면서 같은 법 시행령 제7조제1항에서 학교도서관에 두는 사서교사등의 정원을 학교당 1명 이상으로 한다고 규정하고 있으며, 사서교사등의 업무범위를 일괄하여 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면 독서진흥조례안에서 독서교육의 지도주체로 사서를 포함하여 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조에 따른 ‘법령의 범위 안’에 포함되는 것으로 볼 수 있습니다.
그리고 상위 법령과 관련된 내용을 조례로 규정하는 경우 법령에서 규정된 용어를 사용하는 것이 조례와 법령과의 체계성을 높여 조례의 집행과정에서의 편의를 도모할 수 있다는 점을 고려할 때, 독서진흥조례안에서 사용하고자 하는 ‘독서교육 전담인력’이 학교도서관법에 따른 ‘사서’를 포함한 사서교사등을 의미한다면 상위 법령에 규정되지 않은 ‘독서교육 전담인력’이라는 용어 대신 학교도서관법에서 규정하고 있는 용어를 사용하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
○ 관련법령
「독서문화진흥법」
제10조(학교의 독서 진흥) ①교육부장관은 학교 교육을 받는 동안 모든 국민이 독서 문화 진흥의 혜택을 누릴 수 있도록 그 교육 과정의 전체를 통하여 읽기 능력, 쓰기 능력 등의 언어에 관한 능력을 향상하기 위하여 노력하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>
② 교육부장관은 학교의 독서 문화 진흥을 위하여 다음 각 호의 사항을 포함하는 시책을 수립하여 시행하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>
1. 학교의 독서 교육 활성화를 위한 계획의 수립ㆍ시행에 관한 사항
2. 학교 도서관의 신설ㆍ확충 및 환경 개선에 관한 사항
3. 학교의 독서 자료의 확보와 독서 지도를 담당하는 교사의 배치에 관한 사항
4. 독서 교육 관련 교육 과정과 교육 내용의 연구ㆍ개발 및 보급에 관한 사항
5. 그 밖에 학교의 독서 문화 진흥에 필요한 사항
③ 학교의 장은 학생이 독서를 생활화할 수 있도록 독서 모임의 운영 장려, 학교 도서관의 설치ㆍ운영 등 필요한 여건을 조성하고 이를 지원하여야 한다.
④ 학교의 장은 독서 활동이 학교 도서관 활동과 유기적으로 연계될 수 있도록 운영하여야 한다.
⑤ 학교의 장은 학교에서 독서를 생활화하기 위하여 사서 교사나 독서 교육을 전담하는 교사를 1명 이상 둘 수 있다.
「학교도서관진흥법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2012. 2. 17., 2016. 12. 20.>
1. “학교”란 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교를 말한다.
2. “학교도서관”이란 학교에서 학생과 교원의 학습ㆍ교수활동을 지원함을 주된 목적으로 하는 도서관이나 도서실을 말한다.
3. “학교도서관지원센터(이하 "지원센터"라 한다)”란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도의 교육청(이하 “시ㆍ도교육청”이라 한다)에서 학교도서관의 업무를 효율적으로수행할 수 있도록 지원하는 조직을 말한다.
4. “사서교사”란 「초ㆍ중등교육법」 제21조에 따른 사서교사 자격증을 지니고 학교도서관의 업무를 담당하는 사람을 말한다.
5. “실기교사”란 문헌정보학 또는 도서관학을 이수하여 「초ㆍ중등교육법」제21조에 따른 실기교사 자격증을 지니고 학교도서관의 업무를 담당하는 사람을 말한다.
6. “사서”란 「도서관법」 제6조제2항에 따른 자격요건을 갖추고 학교도서관에서 근무하는 사람을 말한다.
제5조(설치) 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도의 교육감(이하 “교육감”이라 한다)은 학교에 학교도서관을 설치하여야 한다. <개정 2016. 12. 20.>
제12조(전담부서의 설치 등) ① 교육부와 시ㆍ도교육청에는 학교도서관 진흥을 담당하는 전담부서를 둘 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>
② 학교도서관에는 사서교사ㆍ실기교사나 사서(이하 “사서교사 등”이라 한다)를 둔다. <개정 2012. 2. 17., 2018. 2. 21.>
③ 제1항에 따른 전담부서의 구성과 제2항에 따른 사서교사 등의 정원ㆍ배치기준ㆍ업무범위 등은 대통령령으로 정한다. 다만, 사서교사 등의 정원ㆍ배치기준ㆍ업무범위 등은 학교 규모와 사서교사 등의 자격 유형을 고려하여 정한다. <개정 2018. 2. 21.>
「학교도서관진흥법 시행령」
제7조(사서교사 등) ① 법 제12조제2항에 따라 학교도서관에 두는 사서교사ㆍ실기교사나 사서(이하 “사서교사 등”이라 한다)의 정원은 학교당 1명 이상으로 한다. 다만, 국립 및 공립의 학교도서관에 두는 사서교사 및 실기교사의 총정원은 「국립의 각급 학교에 두는 공무원의 정원에 관한 규정」 별표 및 「지방교육행정기관 및 공립의 각급 학교에 두는 국가공무원의 정원에 관한 규정」 별표 2에 따른다. <개정 2012. 8. 13., 2018. 8. 21.>
② 법 제12조제2항에 따라 학교도서관에 사서교사 등을 두는 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여 배치한다. <개정 2013. 3. 23., 2018. 8. 21.>
1. 학교의 재학생수
2. 학교도서관의 규모ㆍ자료수 등 운영현황
3. 학교도서관의 이용자수
③ 사서교사 등의 업무범위는 다음과 같다.
1. 학교도서관 운영계획의 수립에 관한 업무
2. 자료의 수집, 정리, 이용 및 예산편성 등 학교도서관 운영에 관한 업무
3. 독서지도 및 학교도서관 이용방법 등에 대한 교육과 안내
4. 학교도서관을 이용하는 교사의 교수ㆍ학습지원
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