이유
지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는「지방재정법」제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위해 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 개인 또는 법인·단체에 기부·보조 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있으므로 지방자치단체에서 민간어린이집이 공립어린이집 확충이나 영유아 인구감소로 인해 자진 폐원한 경우 해당 어린이집의 대표자에게 생계 지원을 위한 지원금(이하 “생계지원금”이라 한다)을 일정 기간 동안 지급할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 위와 같은 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에 해당해야 할 것입니다.
이와 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 “그 소관에 속하는 사무와 관련하여” 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목 및 라목에서는 주민복지에 관한 사업과 아동 등의 보호와 복지증진에 관한 사항을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있고, 「영유아보육법」 제4조제3항에서는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하 “시장등”이라 한다)에게 영유아의 보육을 위한 적절한 어린이집을 확보할 책무를 부과하고 있으며, 같은 법 제13조에서 국공립어린이집 외의 어린이집을 시장 등이 인가할 경우 해당 지역의 보육 수요를 고려해야 한다고 규정하고 있는 점을 고려하면 지방자치단체에서 어린이집을 보육 수요, 공립어린이집 현황 등을 고려하여 적정한 수준으로 유지하기 위해 필요한 정책을 수립하는 것은 지방자치단체 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것입니다.
다음으로 지방자치단체에서 질의요지와 같은 내용을 조례로 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 살펴보면, 먼저 같은 항 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요하고, 해당 사무가 자치사무에 해당한다고 하더라도 그것만으로 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵다고 할 것인데「영유아보육법」 제10조 및 제12조에서는 지방자치단체에 공립어린이집을 설치·운영하되, 도시 저소득주민 밀집 주거지역 및 농어촌지역 등 취약지역과 산업단지 지역에 우선적으로 설치하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제36조 및 같은 법 시행령 제24조에서는 제10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사의 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치·운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용, 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전 설치비를 지원하는 내용을 규정하고 있으나, 달리 원아 모집이 곤란함을 이유로 자진 폐원하는 민간어린이집의 대표자에게 지원금을 지급할 수 있는 근거는 두고 있지 않습니다.
또한 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”란 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 질의요지와 같은 재정지원을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 재정에 미치는 영향, 해당 지원에 대해 주민이 갖는 일반적 인식, 다른 폐업자나 민간어린이집 종사자와의 형평성 등을 종합적으로 고려하여 검토하여야 할 사항으로 위와 같은 판단에 따라 귀 시에서 조례 제정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.
【관계 법령 등】
「영유아보육법」
제4조(책임) ① 모든 국민은 영유아를 건전하게 보육할 책임을 진다.
② 국가와 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 지며, 이에 필요한 재원을 안정적으로 확보하도록 노력하여야 한다.
③ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 영유아의 보육을 위한 적절한 어린이집을 확보하여야 한다.
④ 국가와 지방자치단체는 보육교직원의 양성, 근로여건 개선 및 권익 보호를 위하여 노력하여야 한다.
제10조(어린이집의 종류) 어린이집의 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 국공립어린이집 : 국가나 지방자치단체가 설치ㆍ운영하는 어린이집
2. 사회복지법인어린이집 : 「사회복지사업법」 에 따른 사회복지법인(이하 “사회복지법인”이라 한다)이 설치ㆍ운영하는 어린이집
3. 법인ㆍ단체등어린이집: 각종 법인(사회복지법인을 제외한 비영리법인)이나 단체 등이 설치ㆍ운영하는 어린이집으로서 대통령령으로 정하는 어린이집
4. 직장어린이집 : 사업주가 사업장의 근로자를 위하여 설치ㆍ운영하는 어린이집(국가나 지방자치단체의 장이 소속 공무원 및 국가나 지방자치단체의 장과 근로계약을 체결한 자로서 공무원이 아닌 자를 위하여 설치ㆍ운영하는 어린이집을 포함한다)
5. 가정어린이집 : 개인이 가정이나 그에 준하는 곳에 설치ㆍ운영하는 어린이집
6. 협동어린이집 : 보호자 또는 보호자와 보육교직원이 조합(영리를 목적으로 하지 아니하는 조합에 한정한다)을 결성하여 설치ㆍ운영하는 어린이집
7. 민간어린이집 : 제1호부터 제6호까지의 규정에 해당하지 아니하는 어린이집
제11조(보육계획의 수립 및 시행) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 보육사업을 원활하게 추진하기 위하여 보건복지부장관의 경우에는 중앙보육정책위원회, 그 밖의 경우에는 각 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 어린이집 수급계획 등을 포함한 보육계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. 이 경우 보육계획에는 국공립어린이집의 공급에 관한 계획 및 목표가 포함되어야 한다.
② 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 보육계획의 수립ㆍ시행을 위하여 필요하면 어린이집, 보육 관련 법인ㆍ단체 등에 대하여 자료 제공 등의 협조를 요청할 수 있으며, 그 요청을 받은 어린이집과 보육 관련 법인ㆍ단체 등은 정당한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다.
③ 제1항에 따른 보육계획의 내용, 수립 시기 및 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제12조(국공립어린이집의 설치 등) ① 국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치ㆍ운영하여야 한다. 이 경우 국공립어린이집은 제11조의 보육계획에 따라 다음 각 호의 지역에 우선적으로 설치하여야 한다.
1. 도시 저소득주민 밀집 주거지역 및 농어촌지역 등 취약지역
2. 삭제
3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지 지역
② 국가나 지방자치단체가 제1항에 따라 국공립어린이집을 설치할 경우 제6조제1항에 따른 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐야 한다.
③ 국가나 지방자치단체는 「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택에 같은 법 제35조에 따라 설치되어야 하는 어린이집을 국공립어린이집으로 운영하여야 한다. 다만, 「공동주택관리법」 제2조제1항제7호에 따른 입주자등의 과반수가 국공립어린이집으로의 운영에 찬성하지 아니하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 제3항에 따라 국공립어린이집을 설치ㆍ운영하여야 하는 공동주택의 규모와 국공립어린이집의 설치ㆍ운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. (생략)
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리
다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. 보건진료기관의 설치ㆍ운영
바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
자. 청소, 오물의 수거 및 처리
차. 지방공기업의 설치 및 운영
3.～6. (생략)
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③ 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제
⑤ 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
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