이유
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안 즉,법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무로써 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 대해 조례를 제정할 수 있으므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하기 위해서는 먼저 공공의 이익에 관한 소송(이하 “공익소송”이라 한다)에 드는 비용 지원에 관한 사무가 지방자치단체의 소관사무에 해당해야 할 것입니다.
이와 관련하여 「전라남도 공익소송 비용 지원 조례안」(이하 “전라남도조례안”이라 한다)은 공익 보호를 위한 공익소송 지원에 필요한 사항을 정하는 것을 목적(제1조)으로 하면서 제2조제2호에서는 ‘공익소송’을 도민의 생명, 건강, 안전, 환경 및 이에 준하는 공공의 이익에 관한 소송으로 중요한 사회적 이익임에도 불구하고 현재까지 법적인 권리를 인정받지 못한 사건(가목), 해당 사건으로 인해 소송 당사자 뿐만 아니라 다수의 도민들에게 이익이 돌아갈 사건(나목)에 관한 소송을 말하는 것으로 규정하고 있습니다.
그런데 소송은 권리, 의무 등 법률 관계를 법원에서 확정하는 단계라는 점을 고려하면 개인 등에게 소송 비용을 지원하는 것이 자치사무에 해당하는지 여부는 지원의 목적이나 소송의 대상이 되는 소송물을 고려하여 판단할 수밖에 없다고 할 것인데, 공익(公益)은 사회 전체의 이익을 말하는 것으로 「지방자치법」제11조에 따라 국가사무에 해당하는 분야를 포함한 다양한 분야와 관련될 수 있다는 점에서 ‘공익 보호’가 지방자치단체의 사무에 해당한다고 보기는 어렵고, 소송물의 내용과 무관하게 소송이 중요한 사회적 이익과 관련된다거나 소송 결과가 다수 도민들에게 이익으로 돌아간다는 이유로 해당 소송을 지원하는 것이 자치사무에 해당한다고 보기도 어려운 측면이 있습니다.
그리고 전라남도조례안 제9조에서는 비용 지원 대상 소송을 민사소송(제1호)과 형사소송(제2호)으로 규정하고 있는바, 이에 따르면 민사소송의 일방당사자와 형사소송의 피고인에 대해 소송 비용 지원이 이루어지게 되는데, 민사소송은 개인 간의 분쟁을 해결하기 위한 최종 단계로 대등한 입장에서 공정하게 소송절차가 진행될 필요가 있고, 소송 비용은 패소한 당사자가 부담하게 된다는 점에서 지방자치단체장이 민사소송의 일방을 공익 보호 차원에서 지원하는 것은 바람직하지 않고, 형사소송은 국가의 형벌권을 행사하기 위한 절차로 그 단계에서 범죄 가능성이 있는 사람을 공익 보호를 이유로 지방자치단체장이 지원하게 된다는 점에서 바람직하지 않은 측면이 있습니다.
설령 전라남도조례안이 도민의 복지 증진 차원에서 불가피한 경우로 일정 요건에 해당하는 사람의 소송을 지원하기 위한 것이라고 할지라도 「지방재정법」제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 예외적인 경우에 한정하여 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조 또는 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있으므로 조례로 지방자치단체의 사무에 해당하는 범위에서 일정 요건에 해당하는 사람의 소송비용을 지원할 수 있도록 규정하기 위해서는 「지방재정법」제17조제1항 각 호의 요건에 해당해야 할 것인데, 먼저 지방자치단체장에게 공익소송 비용을 지원할 수 있도록 규정하고 있는 법률은 없는 것으로 보입니다.
그렇다면 지방자치단체에서 공익소송 비용 지원에 관한 내용을 조례로 규정하기 위해서는 해당 내용이 「지방재정법」제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항에 따라 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우’에 해당해야 할 것이고, 이에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 재정에 미치는 영향, 주민의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토하여야 할 것이나, 앞에서 살펴본 바와 같이 민사소송과 형사소송의 성격, 지방자치단체 사무의 영역에서 공익 보호를 위해서 지방자치단체 스스로 행할 수 있는 다양한 행정 수단이 존재하는 점, 「법률구조법」 및 「형사소송법」등에서 국가 차원의 법률 구조 수단이나 국선변호인 제도 등을 마련하고 있다는 점 등을 고려하면 공익소송에 드는 비용을 지원하는 것은 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’에 해당한다고 보기 어려운 측면이 있다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제8조(사무처리의 기본원칙) ① 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.
② 지방자치단체는 조직과 운영을 합리적으로 하고 그 규모를 적정하게 유지하여야 한다.
③ 지방자치단체는 법령이나 상급 지방자치단체의 조례를 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다.
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭ㆍ위치 및 구역의 조정
나. 조례ㆍ규칙의 제정ㆍ개정ㆍ폐지 및 그 운영ㆍ관리
다. 산하(傘下) 행정기관의 조직관리
라. 산하 행정기관 및 단체의 지도ㆍ감독
마. 소속 공무원의 인사ㆍ후생복지 및 교육
바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수
사. 예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리
아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선
자. 공유재산관리(公有財産管理)
차. 가족관계등록 및 주민등록 관리
카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성
2. 주민의 복지증진에 관한 사무
가. 주민복지에 관한 사업
나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리
다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
라. 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진
마. 보건진료기관의 설치ㆍ운영
바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리
아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
자. 청소, 오물의 수거 및 처리
차. 지방공기업의 설치 및 운영
3. 농림ㆍ상공업 등 산업 진흥에 관한 사무
가. 소류지(小溜池)ㆍ보(洑) 등 농업용수시설의 설치 및 관리
나. 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산 및 유통지원
다. 농업자재의 관리
라. 복합영농의 운영ㆍ지도
마. 농업 외 소득사업의 육성ㆍ지도
바. 농가 부업의 장려
사. 공유림 관리
아. 소규모 축산 개발사업 및 낙농 진흥사업
자. 가축전염병 예방
차. 지역산업의 육성ㆍ지원
카. 소비자 보호 및 저축 장려
타. 중소기업의 육성
파. 지역특화산업의 개발과 육성ㆍ지원
하. 우수토산품 개발과 관광민예품 개발
4. 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무
가. 지역개발사업
나. 지방 토목ㆍ건설사업의 시행
다. 도시계획사업의 시행
라. 지방도(地方道), 시군도의 신설ㆍ개수(改修) 및 유지
마. 주거생활환경 개선의 장려 및 지원
바. 농촌주택 개량 및 취락구조 개선
사. 자연보호활동
아. 지방하천 및 소하천의 관리
자. 상수도ㆍ하수도의 설치 및 관리
차. 간이급수시설의 설치 및 관리
카. 도립공원ㆍ군립공원 및 도시공원, 녹지 등 관광ㆍ휴양시설의 설치 및 관리
타. 지방 궤도사업의 경영
파. 주차장ㆍ교통표지 등 교통편의시설의 설치 및 관리
하. 재해대책의 수립 및 집행
거. 지역경제의 육성 및 지원
5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무
가. 유아원ㆍ유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치ㆍ운영ㆍ지도
나. 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리
다. 지방문화재의 지정ㆍ등록ㆍ보존 및 관리
라. 지방문화ㆍ예술의 진흥
마. 지방문화ㆍ예술단체의 육성
6. 지역민방위 및 지방소방에 관한 사무
가. 지역 및 직장 민방위조직(의용소방대를 포함한다)의 편성과 운영 및 지도ㆍ감독
나. 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급
제11조(국가사무의 처리제한) 지방자치단체는 다음 각 호에 해당하는 국가사무를 처리할 수 없다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우에는 국가사무를 처리할 수 있다.
1. 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무
2. 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무
3. 농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무
4. 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도ㆍ일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무
5. 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무
6. 우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무
7. 고도의 기술을 요하는 검사ㆍ시험ㆍ연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「지방재정법」
제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정함으로써 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “지방재정”이란 지방자치단체의 수입ㆍ지출 활동과 지방자치단체의 자산 및 부채를 관리ㆍ처분하는 모든 활동을 말한다.
2. “세입”(歲入)이란 한 회계연도의 모든 수입을 말한다.
3. “세출”(歲出)이란 한 회계연도의 모든 지출을 말한다.
4. “채권”이란 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리를 말한다.
5. “채무”란 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 의무를 말한다.
제3조(지방재정 운용의 기본원칙) ① 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다.
② 지방자치단체는 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 평가하고, 그 결과를 지방자치단체의 예산에 반영하기 위하여 노력하여야 한다.
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제
②법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다.
③법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제
⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
「법률구조법」
제1조(목적) 이 법은 경제적으로 어렵거나 법을 몰라서 법의 보호를 충분히 받지 못하는 자에게 법률구조(法律救助)를 함으로써 기본적 인권을 옹호하고 나아가 법률 복지를 증진하는 데에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 “법률구조”란 제1조의 목적을 달성하기 위하여 법률상담, 변호사나 「공익법무관에 관한 법률」에서 정한 공익법무관(이하 “공익법무관”이라 한다)에 의한 소송대리(訴訟代理), 그 밖에 법률 사무에 관한 모든 지원을 하는 것을 말한다.
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