이유
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안” 즉 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있되, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙에 관하여 조례를 제정할 경우 법률의 위임이 있어야 합니다.
그리고 지방자치단체는 행정청으로서 임의적ㆍ비강제적 수단을 사용하여 상대방의 자발적 협력 내지 동의를 얻어내어 행정상 바람직한 결과를 이끌어내는 행정지도나 행정행위 수범자의 협력을 통하여 행정목적으로 달성하려고 하는 행정협조에 관한 사항을 조례로 규정할 수 있으나 이러한 권고는 법령에 위반되지 않는 적법한 행위를 전제로 해야 할 것입니다.
또한 조례에 규정하려는 내용이 권고의 형식이어서 권고 대상 행위 여부를 상대방의 자유의사에 귀속하고 있는 것과 같이 규정하고 있다고 하더라도, 「지방자치법」 제105조 및 「지방공무원법」 제6조에 따라 전라남도지사가 전라남도 공무원에 대한 임용권을 갖고 있어 전라남도 공무원으로 신규임용되거나 전입된 사람(이하 “신규임용자등”이라 함)에 대한 주민등록 이전 및 거주 권고는 권고의 형식에도 불구하고 사실상의 강제력을 수반할 수 있다는 점을 고려하면, 신규임용자등이 전라남도 외의 지역에 주민등록을 두고 거주하는 경우 전라남도로 주민등록을 이전하고 거주하도록 하는 것은 헌법상 보장된 거주？이전의 자유를 제한하는 결과를 가져오게 될 수 있으므로 이러한 내용을 조례로 규정하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 할 것으로 보입니다.
이와 관련하여 「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있고, 「지방공무원법」에서는 지방자치단체의 장은 그 소속 공무원의 임명ㆍ휴직ㆍ면직과 징계를 하는 권한(이하 “임용권”이라 함)을 가진다고 규정하고 있으며(제6조제1항), 공무원은 직무를 수행할 때 소속 상사의 “직무상” 명령에 복종하여야 한다는 복종의무(제49조) 등 공무원의 의무에 관해 규정하고 있으나, 지방자치단체 공무원의 주민등록지 및 거주지 제한에 관한 내용은 규정하고 있지 않고 달리 조례로 이러한 내용을 규정할 수 있도록 위임하고 있지 않은 것으로 보입니다.
따라서 전라남도 공무원으로 신규임용되거나 전입된 경우 전라남도로 주민등록을 이전하고 거주하도록 권고하는 내용을 조례에 규정하는 것은 권고의 형식에도 불구하고 사실상의 강제력이 수반될 가능성을 배제할 수 없어 「지방자치법」 제22조에 위반될 소지가 있으므로 이러한 내용을 조례에 규정할 수 있다고 보기는 어려울 것입니다.
[관계 법령 등]
「대한민국헌법」
제14조 모든 국민은 거주ㆍ이전의 자유를 가진다.
「지방자치법」
제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하 고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.
「지방공무원법」
제6조(임용권자) ① 지방자치단체의 장(특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도의 교육감을 포함한다. 이하 같다)은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명ㆍ휴직ㆍ면직과 징계를 하는 권한(이하 “임용권”이라 한다)을 가진다.
② 제1항에 따라 임용권을 가지는 자는 그 권한의 일부를 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 보조기관, 그 소속 기관의 장, 지방의회의 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 또는 교육위원회의 의사국장에게 위임할 수 있다.
③ 임용권자(임용권의 위임을 받은 자를 포함한다. 이하 같다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속 공무원의 인사기록을 작성ㆍ보관하여야 한다.
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