이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고,(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결) 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것입니다.(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 등)
「부담금관리 기본법」(이하 “부담금관리법”이라 함)에서는 “부담금”을 부과권자(각주: 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자를 말하며(부담금관리법 제2조 참조), 이하 같음)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(각주: 특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외하며(부담금관리법 제2조 참조), 이하 같음)를 말한다고 규정하면서(제2조), 부담금은 같은 법 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고서는 설치할 수 없다고 규정(제3조)하고 있습니다.
그리고 「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률」(이하 “도시숲법”이라 함) 제22조에서는 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 도시숲등(각주: 도시숲법 제2조제1호에 따른 도시숲과 같은 조 제2호에 따른 생활숲 및 같은 조 제3호에 따른 가로수를 말하며(도시숲법 제3조 참조), 이하 같음)과 그 부대시설을 훼손하거나 기능을 저해하는 행위를 한 자 등에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복하거나 제거하도록 명할 수 있도록 규정하면서(제1항), 산림청장 또는 지방자치단체장은 같은 조 제1항에 따른 원상회복명령에 의한 원상회복이 불가능하거나 부적합할 경우에는 해당 행위자에게 원상회복에 소요되는 비용(이하 “원상회복비용”이라 함)을 징수할 수 있고(제2항), 원상회복비용의 징수 기준 및 환급에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
그런데 도시숲법의 제정 당시 법률안에서는 원인자부담금에 관한 내용과 원상회복명령에 관한 내용을 함께 규정하고 있었으나,(각주: 의안번호 2021730 도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률안 ) 제21조(원인자의 비용 부담 등) ① 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 타공사나 타행위로 인하여 도시숲등의 조성ㆍ관리가 필요한 경우에는 그 원인자에게 도시숲등 및 가로수 조성ㆍ관리 비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.
② 제1항에 따른 비용의 징수 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 도시숲등 및 가로수를 관할하는 지방자치단체의 조례로 정한다.
제22조(부담금의 징수) ① 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 제21조에 따라 부담금을 납부하여야할 자가 이를 납부하지 아니하는 때에는 납부 기간을 정하여 독촉하여야 한다.
② 제1항에 따른 부담금의 납부가 연체되는 경우에 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 가산금을 징수할 수 있다.
③ 제2항에 따른 가산금에 관하여는 「국세기본법」을 준용한다. 이 경우 “국세”는 “부담금”으로 본다.
④ 산림청장 및 지방자치단체의 장은 부담금을 납부하여야 할 자가 그 기한까지 이를 납부하지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
제23조(원상복구) 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복하거나 제거하도록 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 대집행을 할 수 있다.
1. 도시숲등과 그 부대시설을 훼손하거나 기능을 저해하는 행위를 한 자
2. 장애물을 설치ㆍ방치하거나 무단으로 점유하는 행위를 한 자
3. 기타 대통령령으로 정하는 행위를 한 자
부담금관리법에 따른 부담금이 같은 법 별표에 규정되어야만 효력을 가질 수 있음을 고려하여, 원인자부담금을 신설하는 대신 다른 공사나 행위로 인해 훼손된 도시숲등과 관련하여 원상회복명령을 할 수 있도록 하고, 원상회복이 불가능하거나 또는 주변 상황을 종합적으로 고려하여 도시숲등을 조성할 필요가 있을 경우에는 원상회복을 명령하는 것보다 국가 또는 지방자치단체가 직접 공사를 실행하고 그 비용을 징수할 수 있도록 하는 내용으로 최종 입법된 점을 고려하면(도시숲법 제22조),(각주: 의안번호 2021730 도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 심사보고서(2020. 5.) 및 같은 법률안에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회회의록(농림축산식품법안심사소위원회, 2019. 11. 19.) 참조) 도시숲법 제22조제2항에 따른 원상회복비용은 부담금관리법에 따른 부담금에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
이상의 내용을 기초로 「의령군 도시림등의 조성 및 관리에 관한 조례안」(이하 “의령군조례안”이라 함)을 살펴보면, 같은 조례안 제14조제1항에서는 “군수는 가로수와 가로수 관리시설물이 사고 또는 위해로 인하여 인위적인 피해를 입었을 경우 훼손자에게 부담금을 징수할 수 있다”고 규정하여 “부담금”이라는 용어를 사용하고 있습니다.
그러나 어느 조례의 규정이 상위법에 저촉되는지가 명백하지 아니하는 경우에는 상위법과 조례의 다른 규정들과 그 입법 취지, 연혁 등을 종합적으로 살펴 상위법에 합치된다는 해석도 가능한 경우라면 그 규정을 상위법 위반으로 무효라고 선언하여서는 안 된다고 할 것인데,(각주: 대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추579 판결) 의령군조례안은 도시숲법에 따라 도시숲등의 조성ㆍ관리 기준에 관한 사항을 세부적으로 규정함을 목적으로 하고 있는 점(제1조)과 앞서 살펴본 도시숲법 제22조제2항에 따른 원상회복비용의 법적 성격 등을 고려할 때, 같은 조례안 제14조를 부담금관리법에 반하여 부담금을 창설한 규정으로 볼 수는 없다 할 것이고, 같은 조례안 제14조의 “훼손자부담금”은 그 명칭과 무관하게 도시숲법 제22조제1항제1호 및 제2항에 따른 원상회복비용을 의미하는 것으로 봄이 타당하다고 할 것입니다.
그리고 도시숲법 제22조제3항에서 원상회복비용의 징수 기준 및 환급에 필요한 사항을 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으므로 의령군에서는 도시숲법령에 위반되지 않는 범위에서 원상회복비용의 징수에 관한 내용을 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다.
다만 의령군조례안 제14조에서와 같이 “부담금”이라는 용어를 사용하는 것은 앞서 살펴본 바와 같이 부담금관리법과의 관계에서 해석상 혼란을 일으킬 소지가 있어 바람직하지 않고, 또한 도시숲법 제22조제2항에서는 원상회복명령에 의한 원상회복이 불가능하거나 부적합할 경우에 해당 행위자에게 원상회복비용을 징수할 수 있다고 하여 원상회복비용을 징수할 수 있는 요건에 대해서 직접 규정하면서 그 징수 기준 및 환급에 필요한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있으므로, 의령군조례에서는 도시숲법 제22조제2항에서 위임한 사항 및 집행에 필요한 사항에 대해 규정할 필요가 있다는 점을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
【시행예정 법률】「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률」
[시행 2021. 6. 10.) [법률 제17420호, 2020. 6. 9, 제정]
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “도시숲”이란 도시에서 국민의 보건ㆍ휴양 증진 및 정서 함양과 체험활동 등을 위하여 조성ㆍ관리하는 산림 및 수목을 말하며, 「자연공원법」 제2조에 따른 공원구역은 제외한다.
2. “생활숲”이란 마을숲 등 생활권 및 학교와 그 주변지역에서 국민들에게 쾌적한 생활환경과 아름다운 경관의 제공 및 자연학습교육 등을 위하여 조성ㆍ관리하는 다음 각 목의 산림 및 수목을 말한다.
가. 마을숲: 산림문화의 보전과 지역주민의 생활환경 개선 등을 위하여 마을 주변에 조성ㆍ관리하는 산림 및 수목
나. 경관숲: 우수한 산림의 경관자원 보존과 자연학습교육 등을 위하여 조성ㆍ관리하는 산림 및 수목
다. 학교숲: 「초ㆍ중등교육법」 제2조에 따른 학교와 그 주변지역에서 학습환경 개선과 자연학습교육 등을 위하여 조성ㆍ관리하는 산림 및 수목
3. “가로수”란 「도로법」 제10조에 따른 도로(고속국도를 제외한다) 등 대통령령으로 정하는 도로의 도로구역 안 또는 그 주변지역에 조성ㆍ관리하는 수목을 말한다.
제3조(국가 또는 지방자치단체의 책무) 국가 또는 지방자치단체는 도시숲ㆍ생활숲ㆍ가로수(이하 “도시숲등”이라 한다)의 조성을 위한 토지ㆍ공간의 확보와 기반 조성을 위하여 노력하여야 하며, 도시숲등의 조성ㆍ관리 활성화에 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
제22조(원상회복명령 등) ① 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복하거나 제거하도록 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 대집행을 할 수 있다.
1. 도시숲등과 그 부대시설을 훼손하거나 기능을 저해하는 행위
2. 도시숲등에 무단으로 장애물 또는 공작물(工作物)을 설치ㆍ방치하거나 점유하는 행위
3. 도시숲등 조성ㆍ관리 공사 이외의 사업 또는 행위로 인하여 도시숲등의 조성ㆍ관리가 필요한 행위
② 산림청장 또는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 원상회복명령에 의한 원상회복이 불가능하거나 부적합할 경우에는 해당 행위자에게 원상회복에 소요되는 비용을 징수할 수 있다.
③ 제2항에 따른 비용의 징수 기준 및 환급에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 지방자치단체의 조례로 정한다.
④ ∼ ⑥ (생략)
「부담금관리 기본법」
제2조(정의) 이 법에서 “부담금”이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 “부과권자”라 한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한다.
[전문개정 2010. 3. 31.]
제3조(부담금 설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.
[전문개정 2010. 3. 31.]
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