이유
「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고, “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하기 위해서는 사립 대안학교 학생에 대한 교복구입비 지원에 관한 사무가 충청북도의 소관사무에 해당하고 그 내용이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
이와 관련하여 「지방자치법」 제9조제2항에서는 주민의 복지증진에 관한 사무(제2호)와 교육의 진흥에 관한 사무(제5호)를 자치사무로 예시하고 있는데, 교복구입비의 지원에 관한 사무는 학생 및 학생 자녀를 둔 주민들의 경비 부담을 경감시키는 것으로 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있고, 교복구입비에 대한 학생 및 학부모의 경제적ㆍ심리적인 부담이 학교교육여건에 영향을 미친다는 점을 고려할 때 교복구입비 지원은 이러한 부담을 덜어줌으로써 학생들이 학습에 전념하고 평등하게 교육을 받을 수 있는 교육여건을 형성하기 위한 것(각주: 법제처 2018. 6. 28. 법령해석 18-0188)으로 교육의 진흥에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있으므로 학생에 대한 교복구입 비용의 지원은 충청북도의 자치사무에 해당한다고 볼 수 있습니다.
그리고 「초ㆍ중등교육법」 제60조의3에 따르면 대안학교는 학업을 중단하거나 개인적 특성에 맞는 교육을 받으려는 학생을 대상으로 현장 실습 등 체험 위주의 교육, 인성 위주의 교육 등 다양한 교육을 하는 학교로서 각종학교에 해당하는 학교를 말하는데, 같은 법 제6조에 따르면 각종학교를 포함한 공립ㆍ사립학교는 교육감의 지도ㆍ감독을 받고, 「대안학교의 설립ㆍ운영에 관한 규정」 제6조에 따르면 제4조에 따라 설립인가를 받은 사립 대안학교를 졸업한 자는 사립 대안학교의 설립인가 시 표시된 인정학력에 따라 「초ㆍ중등교육법」 제2조의 초등학교ㆍ중학교 또는 고등학교 졸업 학력이 있는 것으로 인정된다는 점 등을 고려하면 사립 대안학교 학생에 대한 지원을 공립학교 학생에 대한 지원이나 대안학교 외의 학교에 재학 중인 학생에 대한 지원과 다르게 보아 자치사무에 해당하지 않는다고 보기는 어려울 것입니다.
한편 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것인바(각주: 대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결; 대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결), 「초ㆍ중등교육법」 제60조의4 및 같은 법 시행령 제104조의2에서는 국가 및 지방자치단체가 학생에게 지원할 수 있는 비용의 범위 및 지원 대상을 특정하여 규정하고 있으나, 이는 경제적으로 생활이 곤란한 학생에 대한 교육비 지원 근거를 법적으로 명시한 것이지 해당 규정이 지방자치단체가 지원할 수 있는 비용의 범위와 지원 대상을 제한하는 것으로 보기는 어렵고, 해당 기준에 해당하지 않은 학생에게 교복구입비를 지원하는 것이 「초ㆍ중등교육법」 제60조의4에 따른 지원 목적과 효과를 저해하는 것으로 보기도 어려우므로 질의요지와 같은 내용을 조례에 정하는 것이 상위법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.
다음으로 지방자치단체의 재정 지원과 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 우선 같은 조 제1호의 “법률의 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별 법률에 보조금 지급에 대한 구체적인 근거 규정이 있어야 할 것인데, 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조에서는 교육감이 관장하는 사무로 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항(제8호), 그 밖에 해당 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항(제17호) 등을 규정하고 있으나 이를 근거 규정으로 들어 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.
그리고 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(각주: 대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결)입니다.
따라서 충청북도교육감이 각종학교 중 사립 대안학교 학생을 포함하여 학교에 재학 중인 학생에게 예산의 범위에서 교복구입비를 보조하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지원 사업의 내용, 지원 대상의 성격, 해당 사업이 충청북도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 충청북도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 검토한 후, 귀 청의 판단에 따라 조례 입안 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
○ 관련법령
「초ㆍ중등교육법」
제2조(학교의 종류) 초ㆍ중등교육을 실시하기 위하여 다음 각 호의 학교를 둔다. <개정 2019. 12. 3.>
1. 초등학교
2. 중학교ㆍ고등공민학교
3. 고등학교ㆍ고등기술학교
4. 특수학교
5. 각종학교
[전문개정 2012. 3. 21.]
제6조(지도ㆍ감독) 국립학교는 교육부장관의 지도ㆍ감독을 받으며, 공립ㆍ사립 학교는 교육감의 지도ㆍ감독을 받는다. <개정 2013. 3. 23.>
[전문개정 2012. 3. 21.]
제60조(각종학교) ① “각종학교”란 제2조제1호부터 제4호까지의 학교와 유사한 교육기관을 말한다.
② 각종학교는 그 학교의 이름에 제2조제1호부터 제4호까지의 학교와 유사한 이름을 사용할 수 없다. 다만, 관계 법령에 따라 학력이 인정되는 각종학교(제60조의2에 따른 외국인학교와 제60조의3에 따른 대안학교를 포함한다)는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 28.>
③ 각종학교의 수업연한, 입학자격, 학력인정, 그 밖에 운영에 필요한 사항은 교육부령으로 정한다. <개정 2013. 3. 23.>
[전문개정 2012. 3. 21.]
제60조의3(대안학교) ① 학업을 중단하거나 개인적 특성에 맞는 교육을 받으려는 학생을 대상으로 현장 실습 등 체험 위주의 교육, 인성 위주의 교육 또는 개인의 소질ㆍ적성 개발 위주의 교육 등 다양한 교육을 하는 학교로서 각종학교에 해당하는 학교(이하 “대안학교”라 한다)에 대하여는 제21조제1항, 제23조제2항ㆍ제3항, 제24조부터 제26조까지, 제29조 및 제30조의4부터 제30조의7까지를 적용하지 아니한다.
② 대안학교는 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교의 과정을 통합하여 운영할 수 있다.
③ 대안학교의 설립기준, 교육과정, 수업연한, 학력인정, 그 밖에 설립ㆍ운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
[전문개정 2012. 3. 21.]
제60조의4(교육비 지원) ① 국가 및 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 학생에게 입학금, 수업료, 급식비 등 대통령령으로 정하는 비용(이하 “교육비”라 한다)의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다. <개정 2014. 12. 30.>
1. 본인 또는 그 보호자가 「국민기초생활 보장법」 제12조제3항 및 제12조의2에 따른 수급권자인 학생
2. 「한부모가족지원법」 제5조에 따른 보호대상자인 학생
3. 그 밖에 가구 소득 등을 고려하여 교육비 지원이 필요하다고 인정되는 학생으로서 대통령령으로 정하는 학생
② 제1항에 따른 교육비 지원은 소득 수준과 거주 지역 등에 따라 지원의 내용과 범위를 달리할 수 있다.
③ 「국민기초생활 보장법」, 「한부모가족지원법」 등 다른 법령에 따라 제1항과 동일한 내용의 지원을 받고 있는 경우에는 그 범위에서 제1항에 따른 교육비 지원을 하지 아니한다.
[본조신설 2012. 3. 21.]
「초ㆍ중등교육법 시행령」
제104조의2(교육비 지원 대상 및 기준 등) ① 법 제60조의4제1항에서 “대통령령으로 정하는 비용”이란 다음 각 호의 비용(이하 “교육비”라 한다)을 말한다. <개정 2013. 3. 23., 2015. 1. 6.>
1. 입학금 및 수업료
2. 학교급식비
3. 학교운영지원비
4. 교과용 도서 구입비
5. 가정에서의 정보통신매체를 이용한 학습을 위한 교육 정보화 지원비
5의2. 진로체험 등 진로관련 교육경비
6. 그 밖에 제1호부터 제5호까지 및 제5호의2의 비용에 준하는 비용으로서 교육부장관 또는 교육감이 정하는 비용
② 법 제60조의4제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 학생”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 학생을 말한다. <개정 2013. 3. 23.>
1.ㆍ2. (생 략)
③ 〜 ⑥ (생 략)
「대안학교의 설립ㆍ운영에 관한 규정」
제4조(설립인가) ① 법 제4조제2항에 따라 사립 대안학교의 설립인가를 받으려는 자는 「초ㆍ중등교육법 시행령」 제3조에도 불구하고 다음 각 호의 사항이 기재된 서류를 갖추어 교육감에게 신청하여야 한다. 이 경우 교육감은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 교지의 지적도 및 법인 등기사항증명서(설립자가 법인인 경우로 한정한다)를 확인하여야 한다. <개정 2008. 12. 31., 2009. 11. 5., 2010. 5. 4., 2010. 11. 2., 2017. 1. 10.>
1. 목적
2. 명칭
3. 위치
4. 학칙
5. 삭제 <2017. 1. 10.>
6. 경비와 유지방법
7. 설비
8. 삭제 <2008. 12. 31.>
9. 교사(체육장을 포함한다)의 배치도ㆍ평면도
10. 개교연월일
11. 병설학교 등을 둘 때에는 그 계획서
12. 설립자가 법인인 경우에는 출연금 등에 관한 서류
13. 설립자가 사인인 경우에는 경비의 지급 및 변제능력에 관한 서류
14. 교육과정 운영계획서
15. 교직원 배치계획서
② 교육감은 법 제4조제2항에 따라 대안학교를 설립인가하는 경우 해당 학교의 교육과정 운영계획을 고려하여 그 대안학교를 졸업한 사람에게 인정할 수 있는 학력을 설립인가서에 표시하여야 한다. <신설 2009. 11. 5., 2017. 1. 10.>
③ 법 제4조제2항에 따라 사립 대안학교의 설립인가를 받으려는 자가 필요한 시설ㆍ설비를 갖추기 전에 대안학교 설립계획서를 교육감에게 제출하는 경우에는 교육감은 설립인가의 가능성 등 대안학교 설립을 위한 협의에 성실히 응하여야 한다. <신설 2009. 11. 5.>
④ 제3항에 따른 대안학교 설립계획서에 포함하여야 할 사항 등 협의에 필요한 사항은 교육감이 정하여 고시한다. <신설 2009. 11. 5.>
제6조(학력인정) 국ㆍ공립 대안학교를 졸업한 자와 제4조에 따라 설립인가를 받은 대안학교를 졸업한 자는 국ㆍ공립 대안학교의 설립 시 계획된 학교 급별 또는 사립 대안학교의 설립인가 시 표시된 인정학력에 따라 법 제2조의 초등학교ㆍ중학교 또는 고등학교 졸업 학력이 있는 것으로 본다.
[전문개정 2009. 11. 5.]
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한 정한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 법률에 규정이 있는 경우
2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
3. 용도가 지정된 기부금의 경우
4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에서 “공공기관”이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. <개정 2014. 5. 28.>
1. 그 목적과 설립이 법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관
2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인
③ 삭제 <2013. 7. 16.>
[전문개정 2011. 8. 4.]
[제목개정 2014. 5. 28.]
「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① 삭제 <2011. 9. 6.>
② 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 그 밖의 공금 지출은 법 제18조에 따른 출자 및 출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다. <개정 2014. 11. 28.>
③ 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.
④ 삭제 <2011. 9. 6.>
⑤ 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2014. 11. 28., 2017. 7. 26.>
[제목개정 2014. 11. 28.]
「지방교육자치에 관한 법률」
제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다. <개정 2021. 3. 23.>
1. 조례안의 작성 및 제출에 관한 사항
2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항
3. 결산서의 작성 및 제출에 관한 사항
4. 교육규칙의 제정에 관한 사항
5. 학교, 그 밖의 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항
6. 교육과정의 운영에 관한 사항
7. 과학ㆍ기술교육의 진흥에 관한 사항
8. 평생교육, 그 밖의 교육ㆍ학예진흥에 관한 사항
9. 학교체육ㆍ보건 및 학교환경정화에 관한 사항
10. 학생통학구역에 관한 사항
11. 교육ㆍ학예의 시설ㆍ설비 및 교구(敎具)에 관한 사항
12. 재산의 취득ㆍ처분에 관한 사항
13. 특별부과금ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ분담금 및 가입금에 관한 사항
14. 기채(起債)ㆍ차입금 또는 예산 외의 의무부담에 관한 사항
15. 기금의 설치ㆍ운용에 관한 사항
16. 소속 국가공무원 및 지방공무원의 인사관리에 관한 사항
17. 그 밖에 해당 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항과 위임된 사항
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