이유
가. 질의 가에 대하여
「지방공기업법」에서는 지방자치단체는 지방직영기업을 설치ㆍ경영하려는 경우에는 그 설치ㆍ운영의 기본사항을 조례로 정하여야 한다고 규정하고(제5조), 지방직영기업에 관리자를 두도록 하면서 관리자에게 지방직영기업의 업무에 관한 관리ㆍ집행권을 부여하고 있으며(제7조 및 제8조)(각주: 다만 예산안을 의회에 제출하는 사항, 결산을 의회의 승인에 부치는 사항, 의회의 의결이 필요한 사항으로서 그 의안을 의회에 제출하는 사항, 「지방자치법」 제139조제2항에 따른 과태료를 부과하는 사항은 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 관리자의 관리ㆍ집행 대상인 업무에서 제외됨(「지방공기업법」 제8조 참조)), 지방직영기업의 조직 및 인사(人事) 운영에 관한 사항, 그 밖에 법령이나 해당 지방자치단체의 조례 또는 규칙에 따라 관리자의 권한에 속하는 사항을 지방직영기업 관리자의 주요 업무 중의 하나로 규정하고 있습니다(제9조제10호).
질의와 관련하여 「공공감사에 관한 법률」(이하 “공공감사법”이라 함) 제2조, 제5조에서는 지방자치단체에 자체감사기구(각주: “자체감사”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사ㆍ점검ㆍ확인ㆍ분석ㆍ검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말하고(공공감사법 제2조제1호), “자체감사기구”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관에 설치되어 자체감사를 수행하는 기관 또는 부서를 말하며(공공감사법 제2조제5호), 이하 같음)를 두고 자체감사기구에서 지방자치단체의 자체감사업무를 수행하도록 규정하고 있으나, 공공감사법은 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 자체감사기구의 독립성과 전문성을 확보하고 효율적인 운영에 필요한 제도를 도입하여 내부통제제도를 내실화하는 등 행정 업무 및 공공기관 운영의 적정성과 효율성, 국민에 대한 책임성 등을 확보하기 위한 제도적 기반을 마련하려는데 그 입법취지가 있고,(각주: 공공감사법(2010. 3. 22. 법률 제10163호로 제정되어 2010. 7. 1. 시행된 것) 제정이유 참조) 달리 같은 법에서 자체감사기구 외에 지방자치단체의 지방직영기업의 관리자가 해당 지방직영기업의 직무수행의 적절성에 대하여 조사하는 것을 금지하는 규정을 두고 있지 않은 점 등을 고려하면, 지방직영기업의 관리자가 「지방공기업법」에 따른 조직ㆍ인사운영권에 근거하여 공공감사법에 따른 자체감사와 별도로 자체적인 조사를 하는 것이 공공감사법에 위반된다고 보이지는 않습니다.
나아가 「지방공기업법」 제6조에서는 지방직영기업에 대하여 같은 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「지방자치법」, 「지방재정법」, 그 밖의 관계 법령을 적용한다고 규정하고 있는데, 「지방자치법」, 「지방재정법」 및 「지방공무원법」에서도 지방직영기업의 관리자에 의한 지방직영기업의 직무수행 조사를 금지하는 규정을 두고 있지 않습니다.
이상과 같은 점을 종합하면 서울특별시 상수도사업본부의 관리자가 서울특별시 감사위원회에 의한 자체감사와 별도로 상수도사업본부 직원들의 직무수행 적절성에 관하여 자체적으로 조사를 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
질의 가에서 살펴본 바와 같이 지방직영기업의 관리자는 「지방공기업법」에 따른 관리자의 권한에 근거하여 지방직영기업 직원들의 직무수행의 적절성에 대해 자체적으로 조사를 할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정하는 것이 가능하다고 할 것입니다.
그리고 같은 조례에서 자체조사의 기준이나 범위 등 핵심적인 사항을 정하는 등 위임입법의 법리를 준수하는 범위에서 자체조사의 구체적인 방법과 절차를 같은 조례 시행규칙으로 위임하고, 이에 따라 시행규칙에서 질의요지와 같은 자료제출의 요구, 사실확인서의 제출, 금고ㆍ창고 등의 봉인 등 자체조사의 구체적인 방법을 규정하는 것은 일응 가능하다고 할 것입니다.
다만 「지방공기업법」에서 관리자에게 부여한 권한은 지방직영기업의 업무에 대한 관리ㆍ집행권이고(제8조), 서울특별시에서 자치법규로 규정하려는 서울특별시 상수도사업본부에 대한 자체조사 또한 위 관리ㆍ집행권에 근거하는 것이므로, 서울특별시의 시행규칙에서 규정하려는 자체조사의 대상은 조사대상자인 지방직영기업의 직원들의 직무수행에 관한 것으로 한정되어야 할 것입니다.
또한 사실확인서를 제출하도록 하는 경우에도 만약 해당 확인서에 조사대상자의 가치적ㆍ윤리적 판단을 기재하도록 하는 경우에는 헌법 제19조에 따른 양심의 자유의 침해가 문제될 수도 있으므로(각주: 헌법재판소 1998. 7. 16.자 96헌바35 전원재판부 결정) 그 확인서는 사실에 관한 진술을 대체하는 수단에 그쳐야 할 것인바, 이상의 사정 등을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방공기업법」
제2조(적용 범위) ① 이 법은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업(그에 부대되는 사업을 포함한다. 이하 같다) 중 제5조에 따라 지방자치단체가 직접 설치ㆍ경영하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 기준 이상의 사업(이하 “지방직영기업”이라 한다)과 제3장 및 제4장에 따라 설립된 지방공사와 지방공단이 경영하는 사업에 대하여 각각 적용한다. <개정 2019. 12. 3.>
1. 수도사업(마을상수도사업은 제외한다)
2. 공업용수도사업
3. 궤도사업(도시철도사업을 포함한다)
4. 자동차운송사업
5. 지방도로사업(유료도로사업만 해당한다)
6. 하수도사업
7. 주택사업
8. 토지개발사업
9. 주택(대통령령으로 정하는 공공복리시설을 포함한다)ㆍ토지 또는 공용ㆍ공공용건축물의 관리 등의 수탁
② ㆍ ③ (삭 제)
제5조(지방직영기업의 설치) 지방자치단체는 지방직영기업을 설치ㆍ경영하려는 경우에는 그 설치ㆍ운영의 기본사항을 조례로 정하여야 한다.
[전문개정 2011. 8. 4.]
제6조(「지방자치법」 등의 적용) 지방직영기업에 대하여는 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「지방자치법」, 「지방재정법」, 그 밖의 관계 법령을 적용한다.
[전문개정 2011. 8. 4.]
제7조(관리자) ① 지방자치단체는 지방직영기업의 업무를 관리ㆍ집행하게 하기 위하여 사업마다 관리자를 둔다. 다만, 조례로 정하는 바에 따라 성질이 같거나 유사한 둘 이상의 사업에 대하여는 관리자를 1명만 둘 수 있다.
② 관리자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 공무원으로서 지방직영기업의 경영에 관하여 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 지방자치단체의 장이 임명하며, 임기제로 할 수 있다.
[전문개정 2011. 8. 4.]
제8조(관리자의 권한) 관리자는 다음 각 호의 사항을 제외한 지방직영기업의 업무를 관리ㆍ집행한다. 다만, 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 예산안을 의회에 제출하는 사항
2. 결산을 의회의 승인에 부치는 사항
3. 의회의 의결이 필요한 사항으로서 그 의안을 의회에 제출하는 사항
4. 「지방자치법」 제139조제2항에 따른 과태료를 부과하는 사항
[전문개정 2011. 8. 4.]
제9조(관리자의 업무) 제8조에 따라 관리자가 담당하는 주요 업무는 다음 각 호와 같다.
1. 지방직영기업에 관한 조례안 및 규칙안을 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하는 사항
2. 지방직영기업의 사업운영계획 및 예산안을 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하는 사항
3. 결산을 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하는 사항
4. 지방직영기업의 자산을 취득ㆍ관리ㆍ처분하는 사항
5. 계약을 체결하는 사항
6. 요금이나 그 밖의 사용료 또는 수수료를 징수하는 사항
7. 예산 내의 지출을 하는 경우 현금이 부족할 때에 일시 차입을 하는 사항과 그 밖에 예산집행에 관한 사항
8. 출납이나 그 밖의 회계 사무에 관한 사항
9. 증명서 및 공문서류를 보관하는 사항
10. 지방직영기업의 조직 및 인사(人事) 운영에 관한 사항, 그 밖에 법령이나 해당 지방자치단체의 조례 또는 규칙에 따라 관리자의 권한에 속하는 사항
[전문개정 2011. 8. 4.]
「공공감사에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “자체감사”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관의 감사기구의 장이 그 소속되어 있는 기관(그 소속 기관 및 소관 단체를 포함한다) 및 그 기관에 속한 자의 모든 업무와 활동 등을 조사ㆍ점검ㆍ확인ㆍ분석ㆍ검증하고 그 결과를 처리하는 것을 말한다.
2. ∼ 4. (생 략)
5. “자체감사기구”란 중앙행정기관, 지방자치단체 및 공공기관에 설치되어 자체감사를 수행하는 기관 또는 부서를 말한다.
6. ㆍ 7. (생 략)
제5조(자체감사기구의 설치) ① 중앙행정기관등에는 자체감사기구를 둔다. 다만, 중앙행정기관등의 규모, 관장 사무 또는 자체감사 대상기관의 수 등을 고려하여 관계 법령에서 정하는 경우에는 자체감사업무를 전담하여 수행하는 자체감사기구로 두어야 한다.
② 중앙행정기관등은 관계 법령, 조례 또는 정관으로 정하는 바에 따라 자체감사기구를 합의제감사기구로 둘 수 있다.
③ 중앙행정기관등은 자체감사에 관하여 중앙행정기관등의 장 또는 감사기구의 장의 자문에 응하게 하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 감사자문위원회를 둘 수 있다.
「서울특별시 감사위원회 구성 및 운영에 관한 조례」
제2조(감사위원회의 설치) 「공공감사에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제5조제2항에 따른 자체감사업무를 전담하기 위하여 서울특별시장(이하 "시장"이라 한다) 소속으로 합의제 행정기관인 서울특별시 감사위원회(이하 "감사위원회"라 한다)를 둔다. <개정 2017. 1. 5.>
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