이유
가. 질의의 공통사항
교육공무직원의 경우 교육감이 「근로기준법」 등 노동관계법령에 따라 사용자의 지위에서 근로자를 채용하고 관리하는 것으로, 이러한 근로자의 관리에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 수 있으므로(각주: 법제처 2013. 3. 11. 의견제시 13-0061 ) 교육공무직원의 조직, 행정관리에 관한 사무는 「지방교육자치에 관한 법률」에 따라 교육감이 집행권을 행사하는 교육ㆍ학예에 관한 자치사무로 볼 수 있을 것입니다.
나. 질의 가에 대하여
그리고 「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는 바, 교육공무직원위원회를 설치ㆍ운영하도록 하는 내용을 조례로 규정하거나, 중요하고 기본적인 내용은 조례로 정하고 그와 관련된 세부적인 사항에 대해서 규칙 등 하위 자치법규로 정할 수 있도록 위임하여 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2013. 11. 21. 의견제시 13-0347)
다만 「지방자치법」 제116조의2의 규정취지는 지방자치단체 내에서 유사ㆍ중복 기능을 수행하거나 불필요한 위원회가 많아 이를 조례로 통합하여 설치ㆍ운영할 수 있도록 하려는 것이고(각주: 의안번호 1802163 지방자치법 일부개정법률안에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서(2009. 3.)) 이에 따라 자문기관의 설치요건을 규정하고 있는 「지방자치법 시행령」 제80조제2항에서는 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영해서는 안 된다고 규정하고 있습니다.
그리고 「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(이하 “지방교육행정기구규정”이라 한다) 제28조제1항에서는 지방교육행정기관의 기구와 정원의 효율적 관리에 관한 사항을 심의하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 교육감 소속으로 조직관리위원회를 둘 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 「전라남도교육청 행정기구 설치 조례」 제5장(제52조부터 제55조까지)에서는 기구 및 정원의 효율적인 관리에 관하여 조직운영에 관한 주요 사항 등을 심의하기 위한 조직관리위원회의 설치ㆍ운영에 관하여 규정하고 있습니다.
그런데 지방교육행정기구규정 제3조제2항에 따르면 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」(이하 “기간제법”이라 한다) 제4조제2항에 따른 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자(이하 “무기계약근로자”라 한다)에 대해서는 정원으로 책정하여 인력을 배치하여야 한다고 규정하고 있고, 기간제근로자(각주: 단시간근로자의 경우 소정근로시간이 통상 근로자에 비하여 짧은 근로자를 말하는 것(「근로기준법」 제2조제1항제9호)으로 근로 계약 체결 기간에 따라 무기계약근로자 또는 기간제 근로자 어느 하나에 해당하게 될 것이므로 무기계약근로자와 기간제근로자로만 구분함.)의 경우 기간제법 제4조에 따르면 원칙적으로 근로자의 결원을 대체하거나 업무 수행 상 특정 목적 달성을 위해 일시적으로 필요한 경우 사용할 수 있다는 점을 고려하면 기간제근로자 관리에 필요한 사항이 정원의 효율적 관리와 무관하다고 볼 수는 없어 보입니다.
그렇다면 지방교육행정기구규정 및 「전라남도교육청 행정기구 설치 조례」에 따라 설치되는 조직관리위원회와 별도로 교육공무직원위원회를 설치ㆍ운영할 필요성이 있는지에 대해 신중하게 판단할 필요가 있다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
조직관리위원회와 별도로 교육공무직원위원회를 설치ㆍ운영할 필요가 있다고 하더라도, 지방자치단체에 두는 자문기관이 무분별하게 설치ㆍ운영되는 것을 방지하기 위한 취지로 「지방자치법」 제116조의2에서는 법령이나 지방의회의 의결을 거쳐 제정되는 조례에 위원회에 근거를 두도록 규정하고 있으므로 자문위원회의 설치근거는 적어도 법령이나 지방의회의 의결을 거쳐 제정되는 조례에 두도록 해야 할 것이고(각주: 법제처 2012. 1. 27. 의견제시 12-0016 ), 조례에 아무런 근거 없이 교육공무직원위원회의 설치ㆍ운영을 행정규칙인 훈령으로 정하는 것은 바람직하지 않을 것으로 보입니다.(각주: 법제처 2019. 5. 16. 의견제시 19-0154 )
그런데 「전라남도교육감 소속 교육공무직원 채용 및 운영 등에 관한 조례」(이하 “전라남도교육공무직원채용조례”라 한다)에서는 교육공무직위원회의 설치ㆍ운영과 관련하여 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.
그렇다면 조례에서 교육공무직위원회의 설치ㆍ운영에 관한 규정이나 교육공무직위원회의 설치ㆍ운영을 훈령으로 재위임하는 규정이 없음에도 훈령으로 교육공무직원위원회에 관한 사항을 규정하는 것은 「지방자치법」 제116조의2의 입법취지에 반할 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것입니다.
라. 질의 다에 대하여
한편 법령에서 조례로 정하도록 한 사항이 지나치게 전문적이고 기술적이거나 수시로 변경할 수 밖에 없는 성질의 것인 경우에는 부득이하게 규칙 등 하위 자치법규로 위임할 수 있고, 이러한 경우에는 조례의 위임이나 집행을 위하여 필요한 내용을 규칙으로 정하는 것이 가능하다고 할 것이지만 이 경우 규칙 등 하위 자치법규로 위임할 사항에 관한 중요하고 기본적인 내용은 조례로 정하고 그와 관련된 세부적인 사항에 대해서 규칙 등 하위 자치법규로 정할 수 있도록 위임하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2020. 2. 10. 의견제시 20-0019 )
그런데 질의 나에서 살펴본 바와 같이 전라남도교육공무직원채용조례에서는 교육공무직원위원회 설치ㆍ운영과 관련하여 별도의 규정을 두고 있지 않고, 같은 조례 제10조에서는 조례의 시행에 필요한 사항은 교육규칙으로 정한다고 규정하여 포괄적으로 교육규칙에 위임하는 규정만을 두고 있습니다.
이와 관련하여 「지방자치법」 제23조에 따라 지방자치단체의 장은 법령이나 조례에서 위임한 사항에 대하여 당연히 규칙으로 정할 수 있지만, 규칙으로 정하도록 하는 명시적인 위임규정이 없더라도 법령 및 조례의 집행에 필요한 사항을 규칙으로 정할 수 있고, 지방자치단체의 장에 권한에 속하는 사무인 경우 자치사무ㆍ단체위임사무ㆍ기관위임사무 여부를 구분하지 않고 상위법령이나 해당 지방자치단체의 조례를 위반하지 않는 범위에서 규칙을 제정할 수 있으므로(각주: 법제처 2018. 5. 25. 의견제시 18-0094 ) 전라남도교육공무직원채용조례 제10조는 위임 조항으로서 특별한 의미를 갖지 않는다고 봄이 타당하고, 해당 조문을 원칙적으로 조례 규정 사항인 교육공무직원위원회 설치ㆍ운영에 필요한 사항을 교육규칙으로 정할 수 있도록 위임한 것이라고 보기는 어렵습니다.
그렇다면 전라남도교육공무직채용조례 제10조를 근거로 교육공무직원위원회 설치ㆍ운영에 관한 사항을 교육규칙으로 정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
가. ∼ 카. (생 략)
제105조(직원에 대한 임면권 등) 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다.
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
「지방자치법 시행령」
제80조(자문기관의 설치요건)
② 해당 지방자치단체에 설치된 다른 자문기관과 심의사항이 유사하거나 중복되는 자문기관을 설치ㆍ운영하여서는 아니 된다.
「지방교육행정기관의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」
제3조(기구와 정원의 관리목표)
② 교육감은 「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」 제4조제2항에 따른 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자에 대해서는 정원으로 책정하여 인력을 배치하여야 한다.
제28조(조직관리위원회의 설치 등) ① 지방교육행정기관의 기구와 정원의 효율적 관리에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 교육감 소속으로 조직관리위원회를 둘 수 있다.
1. 정부정책과 연계한 해당 지방교육행정기관의 조직운영정책 수립
2. 기본인력계획의 수립
3. 해당 지방교육행정기관의 조직 진단
4. 그 밖에 해당 지방교육행정기관의 조직 운영에 관한 주요 사항
「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “기간제근로자”라 함은 기간의 정함이 있는 근로계약(이하 “기간제 근로계약”이라 한다)을 체결한 근로자를 말한다.
2. “단시간근로자”라 함은 「근로기준법」 제2조의 단시간근로자를 말한다.
제4조(기간제근로자의 사용) ①사용자는 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서(기간제 근로계약의 반복갱신 등의 경우에는 그 계속근로한 총기간이 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서) 기간제근로자를 사용할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 2년을 초과하여 기간제근로자로 사용할 수 있다. <개정 2020. 5. 26.>
1. 사업의 완료 또는 특정한 업무의 완성에 필요한 기간을 정한 경우
2. 휴직ㆍ파견 등으로 결원이 발생하여 해당 근로자가 복귀할 때까지 그 업무를 대신할 필요가 있는 경우
3. 근로자가 학업, 직업훈련 등을 이수함에 따라 그 이수에 필요한 기간을 정한 경우
4. 「고령자고용촉진법」 제2조제1호의 고령자와 근로계약을 체결하는 경우
5. 전문적 지식ㆍ기술의 활용이 필요한 경우와 정부의 복지정책ㆍ실업대책 등에 따라 일자리를 제공하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
6. 그 밖에 제1호부터 제5호까지에 준하는 합리적인 사유가 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
②사용자가 제1항 단서의 사유가 없거나 소멸되었음에도 불구하고 2년을 초과하여 기간제근로자로 사용하는 경우에는 그 기간제근로자는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로 본다.
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