이유
가. 질의의 공통사항
「식물방역법」 제31조의4에서는 병해충의 예찰(豫察)과 방제(防除)를 효율적으로 추진하기 위하여 농림축산식품부에 병해충예찰ㆍ방제대책본부를, 농촌진흥청에 중앙병해충예찰ㆍ방제단을 각각 두고, 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도에 시ㆍ도병해충예찰ㆍ방제단을, 시ㆍ군ㆍ자치구에 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단을 두도록 하면서(제1항 및 제2항), 병해충예찰ㆍ방제대책본부와 중앙병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 지방자치단체에 두는 병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영 및 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정(제3항)하고 있습니다.
나. 질의 가에 대하여
위와 같이 「식물방역법」 제31조의4제3항에서는 지방자치단체에 두는 병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영 등에 대하여 조례로 포괄적으로 위임하고 있는바, 지방자치단체에서는 병해충예찰ㆍ방제단을 설치하되 외래 병해충의 유입ㆍ발생에 대응하여 병해충의 예찰과 방제업무를 효율적으로 추진하기 위하여 병해충예찰ㆍ방제단 등을 설치하도록 한 「식물방역법」 제31조의4의 입법취지(각주: 의안번호 1810432 식물방역법 일부개정법률안 제안이유 및 주요내용 참조)를 훼손하지 않는 범위에서 해당 지방자치단체의 실정에 부합하도록 병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영에 대해 조례로 자율적으로 정할 수 있다고 할 것입니다.
「남해군 농작물 병해충 예찰⋅방제단 구성 및 운영 조례안」(이하 “남해군조례안”이라 함)에서는 남해군수가 「식물방역법」 제31조의4에 따라 농작물 병해충 방제협의회(이하 “방제협의회”이라 함)와 예찰단, 읍ㆍ면 병해충 방제단을 각각 설치⋅운영하도록 규정하면서(제3조), 방제협의회의 임무로 병해충 방제에 필요한 예산의 확보, 방제비 및 방제시기의 결정, 방제사업에 대한 종합 평가 등을, 예찰단의 임무로 병해충 예찰 계획의 수립, 병해충 예찰 실행 및 방제 홍보 등을, 읍ㆍ면방제단의 임무로 방제협의회에서 결정된 사항을 바탕으로 한 방제사업 추진 등을 각각 규정(제7조)하고 있습니다.
이상의 남해군조례안의 내용은 병해충의 예찰과 방제업무를 효율적으로 추진하기 위한 취지에서 남해군병해충예찰ㆍ방제단을 방제협의회, 예찰단, 방제단으로 구성하고 각 조직의 업무를 규정한 것으로 보이는바, 위와 같은 남해군조례안의 내용이 지방자치단체 병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영 등을 조례에 포괄적으로 위임한 「식물방역법」 제31조의4의 취지에 반드시 위반되는 것으로 보이지는 않습니다.
다만 남해군조례안 제4조제1항, 제7조제1항, 별표 1 및 별표 2의 각 규정에 의할 때, 방제협의회는 주로 남해군의 농민, 농업 및 방제업 관련 이해관계인 등으로 구성되는 것으로 보이고, 그 운영 또한 남해군 내의 상설기구라기 보다 같은 조례안 제7조제1항에 규정된 방제협의회의 임무 수행을 위하여 위 구성원들이 필요시 소집되어 논의하는 비상설기구로 운영하려는 취지로 보이며, 나아가 주된 임무도 예찰단과 방제단의 운영을 위한 기본적 사항의 의사결정 또는 심의에 있는 것으로 보입니다.
위와 같은 남해군조례안에 규정된 방제협의회의 구성과 운영 및 임무에 비추어 볼 때, 방제협의회는 「식물방역법」 제31조의4에 따른 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단의 내부 조직으로 운영하기보다, 「지방자치법」 제116조에 따른 의결기관(각주: 「지방자치법」 제116조에서는 합의제행정기관에 대하여 규정하고 있으나, 같은 규정의 합의제행정기관에는 행정주체 내부에서 행정에 관한 의사 또는 판단을 결정할 수 있는 권한만을 가지는 의결기관도 포함된다고 할 것임(대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결 참조)) 또는 같은 법 제116조의2에 따른 자문기관으로 운영하는 것이 더 바람직하다고 보이므로, 이상의 내용을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
다. 질의 나에 대하여
앞서 살펴본 바와 같이 「식물방역법」 제31조의4에서는 시ㆍ군ㆍ자치구에 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단을 둔다고 규정하고(제3항), 그 구성ㆍ운영 및 그 밖에 필요한 사항은 조례로 정한다고 규정하고 있을 뿐(제4항), 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영에 대한 구체적인 사항을 제한하고 있지 않습니다.
그리고 「지방자치법」 제6장에서는 지방자치단체의 집행기관으로서 지방자치단체의 장(제1절) 외에 보조기관(제2절), 직속기관이 포함된 소속 행정기관(제3절 및 제113조), 읍ㆍ면이 포함된 하부행정기관(제4절)을 각각 규정하고 있고, 같은 법 제112조에 따르면 지방자치단체에 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 두되(제1항), 행정기구의 설치는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 조례로 정하도록 규정하고 있으며(제2항), 그 위임에 따른 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조에서는 지방자치단체의 행정기구로 본청(각주: 지방자치단체장을 직접 보조하는 기관(의회사무기구ㆍ소속기관ㆍ합의제행정기관과 하부행정기관은 제외함)을 말하며(「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조제3호 참조), 이하 같음) 외에도 직속기관 등을 규정하고 있습니다.
이상의 각 규정내용에 비추어 볼 때 「식물방역법」 제31조의4제2항에서 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단을 두도록 한 “시ㆍ군ㆍ구”가 반드시 “시ㆍ군ㆍ구의 본청”으로 제한된다고 볼 근거는 부족하다고 할 것인바, 시ㆍ군ㆍ구에서는 해당 지방자치단체의 실정에 따라 병해충예찰ㆍ방제단을 본청이 아닌 소속 행정기관이나 하부행정기관에 두는 것도 가능하다고 할 것입니다.
따라서 남해군에서 병해충예찰ㆍ방제단을 남해군 본청이 아니라 직속기관인 농업기술센터(각주: 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조제5호, 제16조제2항, 「남해군 행정기구 설치 조례」 제10조 참조)와 하부행정기관인 읍ㆍ면에 설치하는 내용을 조례에 규정할 수 있다고 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제6장 집행기관
제1절 지방자치단체의 장
제2절 보조기관
제112조(행정기구와 공무원) ① 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다.
② 제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ ∼ ⑥ (생략)
제3절 소속 행정기관
제113조(직속기관) 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도에 한한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.
제114조(사업소) 지방자치단체는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 사업소를 설치할 수 있다.
제115조(출장소) 지방자치단체는 원격지 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다.
제116조(합의제행정기관) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다.
② 제1항의 합의제행정기관의 설치ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이나 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
제116조의2(자문기관의 설치 등) ① 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다.
② 제1항에 따라 설치되는 자문기관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 성격과 기능이 유사한 다른 자문기관의 기능을 포함하여 운영할 수 있다.
[본조신설 2009. 4. 1.]
제4절 하부행정기관
제117조(하부행정기관의 장) 자치구가 아닌 구에 구청장, 읍에 읍장, 면에 면장, 동에 동장을 둔다. 이 경우 면ㆍ동은 제4조의2제3항 및 제4항에 따른 행정면ㆍ행정동을 말한다. <개정 2009. 4. 1.>
「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」
[시행 2021. 1. 5) [대통령령 제31380호, 2021. 1. 5, 타법개정]
제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2016. 1. 22.>
1. ㆍ 2. (생략)
3. “본청”이란 지방자치단체장을 직접 보조하는 기관(의회사무기구ㆍ소속기관ㆍ합의제행정기관과 하부행정기관은 제외한다)을 말한다.
4. “소속기관”이란 직속기관ㆍ사업소와 출장소를 말한다.
5. “직속기관”이란 「지방자치법」(이하 “법”이라 한다) 제113조에 따른 직속기관으로 지방농촌진흥기구ㆍ지방공무원교육훈련기관ㆍ자치경찰단ㆍ보건환경연구원ㆍ보건소ㆍ지방소방학교ㆍ소방서와 공립의 대학ㆍ전문대학을 말한다.
6. ∼ 10. (생략)
제16조(지방농촌진흥기구) ① (생략)
② 지방자치단체의 연구개발사업ㆍ농촌지도사업ㆍ교육훈련사업 및 국제협력사업을 분장하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장과 시장ㆍ군수 소속으로 농업기술센터를 둘 수 있으며, 농업기술센터의 사무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 지역에 지소를 둘 수 있다. <개정 2012. 6. 29., 2016. 12. 30.>
③ ∼ ⑧ (생략)
「식물방역법」
제31조의4(병해충예찰ㆍ방제대책본부 등) ① 병해충의 예찰과 방제에 관한 정책을 수립하고 제2항에 따른 중앙병해충예찰ㆍ방제단, 시ㆍ도병해충예찰ㆍ방제단 및 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단을 지원하기 위하여 농림축산식품부에 병해충예찰ㆍ방제대책본부를 둘 수 있다. <개정 2013. 3. 23.>
② 병해충(「산림보호법」 제2조제3호에 따른 산림병해충은 제외한다)의 예찰과 방제를 효율적으로 추진하기 위하여 농촌진흥청에 중앙병해충예찰ㆍ방제단을 두고, 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도에 시ㆍ도병해충예찰ㆍ방제단을 두며, 시ㆍ군ㆍ자치구에 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단을 둔다. 이 경우 중앙병해충예찰ㆍ방제단은 시ㆍ도병해충예찰ㆍ방제단을 지원할 수 있으며, 시ㆍ도병해충예찰ㆍ방제단은 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단을 지원할 수 있다. <개정 2011. 11. 14.>
③ 제1항에 따른 병해충예찰ㆍ방제대책본부와 제2항에 따른 중앙병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영 및 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하며, 제2항에 따른 시ㆍ도병해충예찰ㆍ방제단과 시ㆍ군ㆍ구병해충예찰ㆍ방제단의 구성ㆍ운영 및 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
[본조신설 2011. 7. 14.]
「남해군 행정기구 설치 조례」
제10조(설치) ① 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제16조에 따라 군에 농촌지도사업·농민교육훈련사업·농업특화사업 등을 관장하게 하기 위하여 군에 농업기술센터(이하 “센터”라 한다)를 설치한다.
② 센터의 위치는 남해군 이동면 남해대로 2449에 둔다.
「남해군 농작물 병해충 예찰⋅방제단 구성 및 운영 조례안」
제3조(설치) 남해군수(이하“군수”라 한다)는 법 제31조의4에 따라 남해군 농업기술센터에는 농작물 병해충 방제협의회와(이하“방제협의회”이라 한다) 예찰단을, 읍면행정복지센터에는 읍면 병해충 방제단을 설치⋅운영한다.
제4조(방제협의회 및 예찰단 구성) ① 방제협의회에는 농업기술센터소장을 방제협의회장으로 하여 15명 내외로 하되 군의원, 독농가, 농협, 행정으로 구성한다.
② 병해충 예찰단장은 농업기술과장이 되고 예찰단은 독농가, 공무원 등 읍면당 3명 내외로 구성한다.
제7조(임무) ① 방제협의회의 임무는 다음과 같다.
1. 병해충 방제에 필요한 예산의 확보 및 배정
2. 단위면적당(헥타르)방제비 단가결정
3. 예찰단장의 권고에 의한 방제시기 결정
4. 돌발 병해충 발생에 따른 긴급지원 여부 결정
5. 회계연도가 끝나기 전 당해년도 방제사업에 대한 종합 평가 및 내년도 방제사업 추진방향 검토
② 예찰단의 임무는 다음과 같다.
1. 농경지에 대한 병해충 예찰 계획의 수립
2. 병해충 예찰(분포⋅역학조사 등) 실행 및 방제 홍보
3. 중앙 및 경상남도 병해충 예찰ㆍ방제단과의 협조체계 구축
4. 예산 인력의 확보 및 읍·면별 배치
5. 병해충 예찰에 대한 전문교육 실시
③ 읍면방제단은 다음 각 호의 임무를 수행한다.
1. 병해충의 방제사업 추진
2. 병해충 방제사업 및 돌발병해충 발생 시 약제 선정
3. 단장이 필요하다고 인정하는 병해충 방제 업무 수행
4. 방제협의회에서 결정된 사항을 바탕으로 읍⋅면 실정에 맞는 방제사업 추진
5. 기타 방제사업에 필요한 사항
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