이유
가. 질의의 공통사항
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고(각주: 대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것입니다.(각주: 대법원 2004. 4. 23. 선고 2002추16 판결 등 참조)
나. 질의 가에 대하여
「횡성군 주민갈등 예방을 위한 민원정보 사전공개 조례안」(이하 “횡성군조례안”이라 함)은 민원 처리 과정에서 우려되는 주민 갈등의 예방 등을 그 목적으로 하며(제1조 및 제2조), 같은 조례 제3조제1호에서는 “민원”을 「민원 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 함) 제2조제1호에 규정된 사항을 말한다고 규정하면서, 같은 조례 제5조 및 제6조에서는 동․식물 사육관련 시설의 신축, 토지형질변경이 수반되는 태양광 신규 설치, 유해공장, 개별입지 공장의 신축 등에 대한 민원에 대하여 해당 민원의 사업의 종류, 사업장 위치, 사업의 규모를 공개할 수 있도록 하되, 다만 개인정보 등 다른 법령에 따른 비공개대상 정보는 공개의 대상에서 제외하고 있습니다.(각주: 「개인정보 보호법」 제2조제1호에서는 “개인정보”란 살아 있는 개인에 관한 정보로서, 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보(가목), 해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보(나목), 가목 또는 나목을 같은 조 제1호의2에 따라 가명처리함으로써 원래의 상태로 복원하기 위한 추가 정보의 사용ㆍ결합 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없는 정보(다목)으로 규정하고 있고, 횡성군조례안 제6조 각 호 외의 부분 단서에서는 개인정보 등 다른 법령에 따른 비공개대상 정보를 같은 조례안에 따른 공개 대상에서 제외하고 있으므로, 이하에서는 횡성군조례안의 공개 대상이 「개인정보 보호법」에 위배되지 않는 범위에 있음을 전제로 함)
그런데 민원처리법에서는 지방자치단체와 그 소속 기관을 “행정기관”에 포함시키면서(제2조제3호가목), 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 한다고 규정(제7조)하고 있습니다.
위와 같이 민원처리법 제7조에서는 “민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보” 외에도 “민원의 내용” 자체가 누설되지 않도록 필요한 조치를 강구할 의무를 행정기관의 장에게 부여하고 있는 점, 같은 규정은 민원사항의 내용과 민원인 및 특정인의 신상정보 등이 누설되는 것 등을 방지함으로써 민원인 등의 권익이 침해되지 않도록 하는 것 등에 그 입법취지가 있는 점(각주: 의안번호 1914930 민원사무 처리에 관한 법률 일부개정법률안 제안이유 및 주요내용, 의안번호 1905890 민원사무 처리에 관한 법률 전부개정법률안, 위 각 법률안에 대한 국회 안전행정위원회 법안심사소위원회 회의록(2015. 7. 3.) 각 참조) 등에 비추어 볼 때, 질의요지와 같이 민원의 내용에 해당하는 민원 신청 대상 사업의 종류 등을 비록 그 내용에 개인정보 등이 포함되어 있지 않다고 하더라도 횡성군수가 민원인의 동의 없이 임의로 공개할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 위와 같은 민원처리법 제7조의 취지에 부합하지 않는 측면이 있어 보입니다.
나아가 민원 사항의 공개 후 제기되는 주민들의 의견에 대한 구체적인 처리 절차 및 방법을 조례로 어떻게 규정하는지와 관련하여, 경우에 따라서는 행정기관의 장이 법령의 규정 또는 위임이 있는 때를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니된다고 규정하고 있는 민원처리법 제6조제2항에 반할 소지가 발생할 수 있다는 점 또한 고려할 필요가 있어 보입니다.
이상과 같은 민원처리법의 취지 및 내용을 고려했을 때, 질의요지와 같이 횡성군수가 민원인의 동의 없이 민원 신청된 사업의 종류 등 민원의 내용을 공개할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다.
다. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제8조제1항에서는 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 주민 전체의 복리증진을 위한 목적에서 소관 사무를 처리하는 과정에서 발생할 수 있는 주민 갈등을 최소화하기 위한 조치를 상위법령에 반하지 않는 범위에서 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
그런데 앞서 살펴본 바와 같이 민원처리법 제7조에서는 행정기관의 장으로 하여금 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하도록 규정하고 있으나, “누설”이란 “비밀이 새어 나감. 또는 그렇게 함”이라는 사전적 의미를 가지는 용어로서,(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조) 앞서 살펴본 바와 같이 민원처리법 제7조의 입법취지가 민원사항의 내용과 민원인 및 특정인의 신상정보 등이 누설되는 것 등을 방지함으로써 민원인 등의 권익이 침해되지 않지 않도록 하는 것 등에 있는 점 등을 고려하면, 위 규정에서의 “누설”이란 민원사항의 내용과 민원인 및 특정인의 신상정보 등을 아직 알지 못하는 제3자에게 임의로 알려주는 행위를 말한다고 할 수 있을 것입니다.
따라서 민원 신청된 사업의 종류 등 횡성군조례안에 따라 공개하려는 민원 내용에 민원인 및 특정인(각주: 「개인정보보호법」 제2조제3호에서는 “정보주체”란 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항제1호에서는 개인정보처리자는 같은 항 제2호의 경우를 제외하고서는 정보주체의 동의를 받은 경우에 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공(공유를 포함함)할 수 있다고 규정하고 있으므로, 만약 횡성군조례안에 따라 공개하려는 민원 내용에 민원인 및 특정인의 개인정보가 포함되어 있는 경우라면 민원 내용의 공개를 위해서는 정보주체인 특정인의 동의 또한 필요로 한다고 할 것임)의 개인정보가 포함되지 않음을 전제로 하는 이상, 민원인이 민원 내용의 공개에 동의하는 경우라면 민원처리법 제7조에 따른 “누설”에 해당하지 않는다고 할 것인바, 질의요지와 같이 횡성군수가 민원인의 동의를 얻어 민원 신청된 사업의 종류 등 민원의 내용을 공개할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.
다만 질의 가에서 살펴본 것과 같이 민원 사항의 공개 후 제기되는 주민들의 의견에 대한 구체적인 처리 절차 및 방법을 조례로 어떻게 규정하는지와 관련하여, 경우에 따라서는 행정기관의 장이 법령의 규정 또는 위임이 있는 때를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 강화하여서는 아니된다고 규정하고 있는 민원처리법 제6조제2항에 반할 소지가 발생할 수 있다는 점은 민원인의 동의를 받아 그 정보를 공개하는 경우에도 여전히 적용된다고 할 것인바, 이러한 점을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「민원 처리에 관한 법률」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다.
가. 일반민원
1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원
2) 질의민원: 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원
3) 건의민원: 행정제도 및 운영의 개선을 요구하는 민원
4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원
나. 고충민원: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 고충민원
2. “민원인”이란 행정기관에 민원을 제기하는 개인ㆍ법인 또는 단체를 말한다. 다만, 행정기관(사경제의 주체로서 제기하는 경우는 제외한다), 행정기관과 사법(私法)상 계약관계(민원과 직접 관련된 계약관계만 해당한다)에 있는 자, 성명ㆍ주소 등이 불명확한 자 등 대통령령으로 정하는 자는 제외한다.
3. “행정기관”이란 다음 각 목의 자를 말한다.
가. 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다. 이하 같다)과 그 소속 기관, 지방자치단체와 그 소속 기관
나. ㆍ 다. (생략)
4. ∼ 8. (생략)
제7조(정보 보호) 행정기관의 장은 민원 처리와 관련하여 알게 된 민원의 내용과 민원인 및 민원의 내용에 포함되어 있는 특정인의 개인정보 등이 누설되지 아니하도록 필요한 조치를 강구하여야 하며, 수집된 정보가 민원 처리의 목적 외의 용도로 사용되지 아니하도록 하여야 한다.
「개인정보 보호법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014. 3. 24., 2020. 2. 4.>
1. “개인정보”란 살아 있는 개인에 관한 정보로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 정보를 말한다.
가. 성명, 주민등록번호 및 영상 등을 통하여 개인을 알아볼 수 있는 정보
나. 해당 정보만으로는 특정 개인을 알아볼 수 없더라도 다른 정보와 쉽게 결합하여 알아볼 수 있는 정보. 이 경우 쉽게 결합할 수 있는지 여부는 다른 정보의 입수 가능성 등 개인을 알아보는 데 소요되는 시간, 비용, 기술 등을 합리적으로 고려하여야 한다.
다. 가목 또는 나목을 제1호의2에 따라 가명처리함으로써 원래의 상태로 복원하기 위한 추가 정보의 사용ㆍ결합 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없는 정보(이하 “가명정보”라 한다)
1의2. “가명처리”란 개인정보의 일부를 삭제하거나 일부 또는 전부를 대체하는 등의 방법으로 추가 정보가 없이는 특정 개인을 알아볼 수 없도록 처리하는 것을 말한다.
2. (생략)
3. “정보주체”란 처리되는 정보에 의하여 알아볼 수 있는 사람으로서 그 정보의 주체가 되는 사람을 말한다.
4. “개인정보파일”이란 개인정보를 쉽게 검색할 수 있도록 일정한 규칙에 따라 체계적으로 배열하거나 구성한 개인정보의 집합물(集合物)을 말한다.
5. “개인정보처리자”란 업무를 목적으로 개인정보파일을 운용하기 위하여 스스로 또는 다른 사람을 통하여 개인정보를 처리하는 공공기관, 법인, 단체 및 개인 등을 말한다.
6. “공공기관”이란 다음 각 목의 기관을 말한다.
가. 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회의 행정사무를 처리하는 기관, 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관을 포함한다) 및 그 소속 기관, 지방자치단체
나. 그 밖의 국가기관 및 공공단체 중 대통령령으로 정하는 기관
7. ㆍ 8. (생략)
제15조(개인정보의 수집ㆍ이용) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개인정보를 수집할 수 있으며 그 수집 목적의 범위에서 이용할 수 있다.
1. 정보주체의 동의를 받은 경우
2. 법률에 특별한 규정이 있거나 법령상 의무를 준수하기 위하여 불가피한 경우
3. 공공기관이 법령 등에서 정하는 소관 업무의 수행을 위하여 불가피한 경우
4. 정보주체와의 계약의 체결 및 이행을 위하여 불가피하게 필요한 경우
5. 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 사전 동의를 받을 수 없는 경우로서 명백히 정보주체 또는 제3자의 급박한 생명, 신체, 재산의 이익을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
6. 개인정보처리자의 정당한 이익을 달성하기 위하여 필요한 경우로서 명백하게 정보주체의 권리보다 우선하는 경우. 이 경우 개인정보처리자의 정당한 이익과 상당한 관련이 있고 합리적인 범위를 초과하지 아니하는 경우에 한한다.
② 개인정보처리자는 제1항제1호에 따른 동의를 받을 때에는 다음 각 호의 사항을 정보주체에게 알려야 한다. 다음 각 호의 어느 하나의 사항을 변경하는 경우에도 이를 알리고 동의를 받아야 한다.
1. 개인정보의 수집ㆍ이용 목적
2. 수집하려는 개인정보의 항목
3. 개인정보의 보유 및 이용 기간
4. 동의를 거부할 권리가 있다는 사실 및 동의 거부에 따른 불이익이 있는 경우에는 그 불이익의 내용
③ 개인정보처리자는 당초 수집 목적과 합리적으로 관련된 범위에서 정보주체에게 불이익이 발생하는지 여부, 암호화 등 안전성 확보에 필요한 조치를 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정보주체의 동의 없이 개인정보를 이용할 수 있다. <신설 2020. 2. 4.>
제17조(개인정보의 제공) ① 개인정보처리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 정보주체의 개인정보를 제3자에게 제공(공유를 포함한다. 이하 같다)할 수 있다. <개정 2020. 2. 4.>
1. 정보주체의 동의를 받은 경우
2. 제15조제1항제2호ㆍ제3호ㆍ제5호 및 제39조의3제2항제2호ㆍ제3호에 따라 개인정보를 수집한 목적 범위에서 개인정보를 제공하는 경우
② 개인정보처리자는 제1항제1호에 따른 동의를 받을 때에는 다음 각 호의 사항을 정보주체에게 알려야 한다. 다음 각 호의 어느 하나의 사항을 변경하는 경우에도 이를 알리고 동의를 받아야 한다.
1. 개인정보를 제공받는 자
2. 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 이용 목적
3. 제공하는 개인정보의 항목
4. 개인정보를 제공받는 자의 개인정보 보유 및 이용 기간
5. 동의를 거부할 권리가 있다는 사실 및 동의 거부에 따른 불이익이 있는 경우에는 그 불이익의 내용
③ 개인정보처리자가 개인정보를 국외의 제3자에게 제공할 때에는 제2항 각 호에 따른 사항을 정보주체에게 알리고 동의를 받아야 하며, 이 법을 위반하는 내용으로 개인정보의 국외 이전에 관한 계약을 체결하여서는 아니 된다.
④ 개인정보처리자는 당초 수집 목적과 합리적으로 관련된 범위에서 정보주체에게 불이익이 발생하는지 여부, 암호화 등 안전성 확보에 필요한 조치를 하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 정보주체의 동의 없이 개인정보를 제공할 수 있다. <신설 2020. 2. 4.>
「횡성군 주민갈등 예방을 위한 민원정보 사전공개 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 주민이 알아야 할 정보를 사전공개 함으로써, 민원으로 인한 주민 간 갈등을 예방하고, 소통과 상생의 바람직한 풍토 조성을 목적으로 한다.
제2조(기본이념) 이 조례는 횡성군(이하 “군”이라 한다)에서 발생하는 다수의 갈등 상황이 민원 추진과정에서 기인함을 인식하여, 주민의 건강과 환경, 재산, 생활의 침해 발생이 우려되는 민원에 대하여는 이를 사전 공개함으로써 소모적인 오해와 갈등을 최소화하고, 합리적인 상생 대안을 모색하는 성숙한 공동체 문화를 조성함을 기본이념으로 한다.
제3조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “민원”이란 「민원 처리에 관한 법률(이하 “법”이라 한다)」제2조1항에 규정된 사항을 말한다.
2. “민원담당공무원 등”이란 제1항에 따른 민원업무를 접수․처리하는 공무원 및 그 업무를 대행하는 자를 말한다.
3. “주민”이란 인허가 민원이 영향을 미칠 것으로 예상되는 일정 반경 내에 거주하거나, 토지 및 건축물의 소유자 등 이해관계인을 말한다.
4. “민원인”이란 법 제2조2항에 대한 개인․법인 또는 단체를 말한다.
제5조(사전공개 대상) 이 조례에서 적용되는 공개대상 민원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
1. 동․식물 사육관련 시설(축사, 퇴비사, 양어장 등)의 신축
2. 토지형질변경이 수반되는 태양광 신규 설치(단, 가정용은 제외)
3. 유해공장(토양정화, 레미콘, 폐골재 등), 개별입지 공장의 신축
4. 종교시설, 장애인 ․ 노유자 시설, 연수원 등의 신축 인허가
5. 연면적 3,000㎡ 이상의 택지 조성
6. 공설묘지ㆍ납골당ㆍ봉안당ㆍ화장장ㆍ장례식장 등 장묘시설의 신규 설치
7. 위험물저장 및 처리시설 중 주유소, 충전소, 제조시설의 설치
8. 전자파발생가능 통신시설 등의 설치
9. 기타 주민의 재산ㆍ환경ㆍ생활 등의 권리구제를 위하여 공개가 필요하다고 군수가 인정하는 민원
제6조(사전공개 내용) 군수는 제5조에 규정된 민원에 대하여 다음과 같은 사항을 공개할 수 있다. 단, 개인정보 등 다른 법령에 따른 비공개대상 정보는 제외한다.
1. 사업의 종류
2. 사업장 위치
3. 사업의 규모
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