이유
「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 있으므로 지방의회는 관련 법령에 따라 부여된 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.
그런데 「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제10조제1항에서는 지방자치단체의 장은 예산을 지방의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 관리에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 한다)을 세워 그 지방의회의 의결을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 관리계획에 포함되어야 할 공유재산의 범위 등을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제7조제1항제1호 및 제2호에서는 1건당 기준가격이 10억원 이상(서울특별시와 경기도의 경우에는 20억원 이상)인 재산의 취득이나 1건당 5천제곱미터 이상(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 2천제곱미터 이상)인 토지의 처분은 관리계획에 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득ㆍ처분이 의무화된 재산의 취득ㆍ처분(제10호)” 등 관리계획에 포함하지 않는 대상을 규정하고 있습니다.
이처럼 공유재산의 취득 및 처분이 지방재정에 미치는 영향이 크고 지역주민의 이해관계와 직결되기 때문에 공유재산법 제10조에서 지방자치단체의 장으로 하여금 공유재산의 체계적 관리를 위하여 예산을 편성하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획을 수립하여 해당 지방의회의 의결을 얻도록 하면서도 같은 법 시행령 제7조제3항에서 관리계획에 포함하지 않는 대상을 별도로 규정한 것은 그러한 대상에 해당하는 경우에는 예산의 효율적 편성을 위한 지방의회의 의결이 필요하지 않고 집행기관에서도 그 취득ㆍ처분에 관한 재량을 발휘할 여지가 없기 때문인 것으로 보아야 할 것입니다.
특히 공유재산법 시행령 제7조제3항제10호에 따른 “다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득ㆍ처분이 의무화된 재산의 취득ㆍ처분”을 관리계획에 포함해야 하는 재산의 취득ㆍ처분 사유에서 제외하여 결과적으로 지방의회 의결 대상에서 제외한 것은 다른 법률에서 지방자치단체가 해당 재산을 취득하도록 의무를 부과하였으므로, 그와 별도로 관리계획에 포함하거나 지방의회의 의결을 거치도록 할 필요가 없기 때문입니다.
그러나 공유재산법령에서는 관리계획에 대한 지방의회 의결을 규정하면서 관리계획에 포함하지 않는 대상을 명시하고 있으나 지방의회 보고 사항 등에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않은바, 「지방자치법」 제42조에서는 같은 법 제39조에서 규정하고 있는 지방의회의 의결사항과 별개로 행정사무 처리상황 보고 등에 대해 규정하면서 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다고(제1항) 규정하고 있고, 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다고(제2항) 규정하고 있는 점을 고려하면, 법령상 지방의회 의결사항에서 제외된 사항에 대해 지방의회에 보고하도록 하는 것이 「지방자치법」에 명시된 지방의회의 집행기관에 대한 통상적인 견제의 범위를 넘어선다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그런데 부산광역시 수영구에서는 공유재산법 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제7조제3항에 따라 지방의회의 의결 대상인 관리계획에 포함되지 않는 “다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득ㆍ처분이 의무화되는 10억원 이상 재산 처분”의 경우 지방의회에 사전 보고하여 의견을 들어야 한다는 내용을 조례에 규정하려고 하고 있는데, 사전 보고하여 “의회의 의견을 들어야 한다”는 것이 단순히 보고에 그치는 것이 아니라 지방의회의 의견에 따라야 한다는 의미라면 이는 지방의회 의결을 받도록 하는 것과 실질적으로 다르다고 하기 어려운바 지방의회의 의결 대상이 되는 관리계획에서 제외한 공유재산법 시행령 제7조제3항에 반할 소지가 있을 것으로 보입니다.
따라서 공유재산법 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제7조제3항에 따라 관리계획에 포함하지 않는 대상에 대하여 지방의회에 사전 보고 하도록 규정하는 것은 가능할 것으로 보이나, 이 경우 사전 보고 후 지방의회의 의견에 따라야 하는 등의 법적 구속이 없도록 규정해야 할 것입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
1. 조례의 제정ㆍ개정 및 폐지
2. 예산의 심의ㆍ확정
3. 결산의 승인
4. 법령에 규정된 것을 제외한 사용료ㆍ수수료ㆍ분담금ㆍ지방세 또 는 가입금의 부과와 징수
5. 기금의 설치ㆍ운용
6. 대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분
7. 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치ㆍ처분
8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리 의 포기
9. 청원의 수리와 처리
10. 외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항
11. 그 밖에 법령에 따라 그 권한에 속하는 사항
② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.
② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석ㆍ답변하게 할 수 있다.
③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.
「지방자치법 시행령」
제36조(중요 재산, 공공시설의 취득ㆍ설치 및 처분의 범위 등) ① 법 제39조제1항제6호에서 "대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득·처분"이란 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득·처분을 말한다.
② ~ ⑤ (생 략)
「공유재산 및 물품 관리법」
제10조(공유재산의 관리계획 수립ㆍ변경 등) ① 지방자치단체의 장은 예산을 지방 의회에서 의결하기 전에 매년 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 한다)을 세워 그 지방의회의 의결을 받아야 한다. 이 경우 관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 또한 같다.
② ~ ⑤ (생 략)
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제7조(공유재산의 관리계획) ① 법 제10조제1항에 따른 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 한다)에 포함되어야 할 사항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득[매입, 기부채납, 무상 양수, 환지(換地), 무상 귀속, 교환, 건물의 신축ㆍ증축 및 공작물의 설치, 출자 및 그 밖의 취득을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 및 처분(매각, 양여, 교환, 무상 귀속, 건물의 멸실, 출자 및 그 밖의 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다]으로 한다.
1. 1건당 기준가격이 다음 각 목의 구분에 따른 금액 이상인 재산
가. 취득의 경우: 20억원(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 10억원)
나. 처분의 경우: 10억원(서울특별시와 경기도의 경우에는 20억원)
2. 토지의 경우 1건당 토지 면적이 다음 각 목의 구분에 따른 면적 이상인 토지
가. 취득의 경우: 1건당 6천제곱미터(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 1 천 제곱미터)
나. 처분의 경우: 1건당 5천제곱미터(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 2 천 제곱미터)
② 제1항에 따라 관리계획을 수립하는 때에는 다음 각 호의 사항을 명확히 하여야 한다.
1. 사업목적 및 용도
2. 사업기간
3. 소요예산
4. 사업규모
5. 기준가격 명세
6. 계약방법
③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득ㆍ처분은 관리계획에 포함하지 아니한다.
1. 「공유재산 및 물품 관리법」이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속
2. 「도시개발법」 등 다른 법률에 따른 환지
3. 법원의 판결에 따른 소유권 등의 취득 또는 상실
4. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른
득(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호가목ㆍ나목 또 는 마목의 기반시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 경우만 해당한다) ㆍ처분
5. 「도시 및 주거환경정비법」 제101조에 따른 무상양여
6. 「기업활동 규제완화에 관한 특별조치법」 제14조에 따른 중소기 업자에 대한 공장용지 매각
7. 지방의회의 의결 또는 동의를 받은 재산의 취득ㆍ처분
8. 「지방세법」 제117조에 따른 물납
9. 다른 법률에 따라 관리계획의 적용이 배제된 재산의 취득ㆍ처분
10. 다른 법률에 따라 해당 지방자치단체의 취득ㆍ처분이 의무화된 재산의 취득ㆍ처분
11. 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가 또는 사업승인 시 조건에 의하여 주된 사업대상물에 딸린 공공시설의 취득
12. 공유재산을 종전과 동일한 목적과 규모로 대체하는 재산의 취득
④ ~ ⑦ (생 략)
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