이유
「지방자치법」에서는 지방자치단체의 장에게 그 자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행하도록 하면서(제103조), 지방자치단체의 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 두도록 하고 있고(제112조), 업무의 효율적 수행을 위해 필요하면 직속기관이나 사업소 등을 둘 수 있도록 규정(제113조 및 제114조)하고 있는 바, 이와 같이 「지방자치법」에서 자치단체 사무의 관리 및 집행권한을 지방자치단체의 장에게 부여하고, 이를 위하여 행정기구와 공무원 등을 갖추도록 하는 것은 지방자치단체의 사무를 지방자치단체 스스로 처리하도록 하기 위한 것입니다.
그리고 일반적으로 행정업무의 대행은 행정기관이 법령상의 업무를 대행기관으로 하여금 사실상 행하게 하되, 그 명의와 책임은 원(原)권한자인 행정기관에게 귀속되도록 하는 것을 말하는 것으로 이러한 대행은 대행을 받는 자가 대외적으로 행정기관인 피대행관청의 이름과 책임으로 업무를 처리하기 때문에 일반국민이나 주민이 대행을 하고 있는 대행기관을 행정기관으로 오인하는 등의 문제가 있을 수 있기(각주: 법제처 2013. 10. 25. 13-0417 해석례 참조)때문에 대행은 피대행관청의 권한 또는 업무를 규정한 법률에 규정해야 하고, 행정기관이 지정한 자에게 행정업무를 대행하게 하는 경우라면 지정기준, 지정취소, 지정절차 등 대행과 관련된 핵심적 사항도 법률에 근거를 두어야 할 것입니다.(각주: 법제처 2015. 6. 9. 의견제시 15-0110 및 법제처 2020. 2. 3. 의견제시 20-0009, 법제처 「법령 입안ㆍ심사기준」(2019)p.464 참조)
그런데 「교통약자의 이동편의 증진법」(이하 “교통약자법”이라 한다) 제9조부터 제11조까지에서는 교통수단, 여객시설, 도로를 설치ㆍ관리하는 교통사업자 등에게 이동편의시설을 설치기준에 맞게 설치하고 이를 유지ㆍ관리하여야 한다는 의무를 부과하고 있고, 같은 법 제28조에서는 교통행정기관(각주: 교통수단의 운행ㆍ운항 또는 여객시설의 설치ㆍ운영에 관하여 교통사업자를 지도ㆍ감독하는 중앙행정기관의 장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)을 말함.(교통약자법 제2조제6호))은 필요하다고 인정할 때에는 소속 공무원으로 하여금 이동편의시설(각주: 휠체어 탑승설비, 장애인용 승강기, 장애인을 위한 보도(步道), 임산부가 모유수유를 할 수 있는 휴게시설 등 교통약자가 교통수단, 여객시설 또는 도로를 이용할 때 편리하게 이동할 수 있도록 하기 위한 시설과 설비를 말하며(교통약자법 제2조제7호), 이하 같음.)이 설치기준에 맞게 설치되거나 유지ㆍ관리되는지에 관하여 검사하게 할 수 있도록 하면서(제3항) 이러한 검사를 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 보여주어야 한다고 규정(제4항)하고 있습니다.
그리고 교통약자법 제29조에서는 이동편의시설을 설치하지 않거나 설치한 이동편의시설이 설치기준에 맞지 않게 유지ㆍ관리하는 경우 교통사업자에게 이동편의시설 설치나 개선을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 이러한 시정명령 위반의 경우 이행강제금(제29조의2) 및 벌칙(제31조) 부과 대상으로 규정하고 있습니다.
이처럼 교통약자법령에서는 이동편의시설을 설치기준에 맞게 유지ㆍ관리하도록 하기 위하여 이동편의시설의 검사에 대해 규정하면서, 이를 위반한 경우 시정명령이나 이행강제금, 벌칙의 부과대상이 되므로 검사 대상의 신뢰를 확보할 수 있도록 하기 위하여 검사를 하는 공무원에게 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 보여주도록 한 것으로 보이고, 달리 교통행정기관이 이동편의시설의 검사업무를 대행할 수 있도록 하는 내용은 규정하고 있지 않습니다.
따라서 이동편의시설의 검사업무를 법령의 근거 없이 비영리법인으로 하여금 대행하게 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 교통약자법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제112조(행정기구와 공무원) ① 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다.
② 제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정한다.
③ 행정안전부장관은 지방자치단체의 행정기구와 지방공무원의 정원이 적정하게 운영되고 다른 지방자치단체와의 균형이 유지되도록 하기 위하여 필요한 사항을 권고할 수 있다.
④ 지방공무원의 임용과 시험ㆍ자격ㆍ보수ㆍ복무ㆍ신분보장ㆍ징계ㆍ교육훈련 등에 관하여는 따로 법률로 정한다.
⑤ 지방자치단체에는 제1항에도 불구하고 법률로 정하는 바에 따라 국가공무원을 둘 수 있다.
⑥ 제5항에 규정된 국가공무원은 「국가공무원법」 제32조제1항부터 제3항까지에도 불구하고 5급 이상의 국가공무원이나 고위공무원단에 속하는 공무원은 해당 지방자치단체의 장의 제청으로 소속 장관을 거쳐 대통령이 임명하고, 6급 이하의 국가공무원은 그 지방자치단체의 장의 제청으로 소속 장관이 임명한다.
제113조(직속기관) 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 대통령령이나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 자치경찰기관(제주특별자치도에 한한다), 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관, 시험연구기관 및 중소기업지도기관 등을 직속기관으로 설치할 수 있다.
제114조(사업소) 지방자치단체는 특정 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 사업소를 설치할 수 있다.
「교통약자의 이동편의 증진법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 5. (생 략)
6. “교통행정기관”이란 교통수단의 운행ㆍ운항 또는 여객시설의 설치ㆍ운영에 관하여 교통사업자를 지도ㆍ감독하는 중앙행정기관의 장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)을 말한다.
7. “이동편의시설”이란 휠체어 탑승설비, 장애인용 승강기, 장애인을 위한 보도(步道), 임산부가 모유수유를 할 수 있는 휴게시설 등 교통약자가 교통수단, 여객시설 또는 도로를 이용할 때 편리하게 이동할 수 있도록 하기 위한 시설과 설비를 말한다.
제9조(이동편의시설의 설치 대상) 이동편의시설의 설치 대상(이하 “대상시설”이라 한다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것으로 한다.
1. 교통수단
2. 여객시설
3. 도로
제10조(이동편의시설의 설치기준) ① 대상시설별로 설치하여야 하는 이동편의시설의 종류는 대상시설의 규모와 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.
② 대상시설별로 설치하여야 하는 이동편의시설의 구조ㆍ재질 등에 관한 세부기준은 국토교통부령으로 정한다.
③ 이동편의시설에 관하여 이 법에서 특별히 규정한 사항을 제외하고는 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」 등 다른 법률에서 정하는 바에 따른다.
제11조(이동편의시설의 설치 등) 교통사업자 또는 도로관리청 등 대상시설을 설치ㆍ관리하는 자는 대상시설을 설치하거나 대통령령으로 정하는 주요 부분을 변경할 때에는 제10조에 따른 설치기준에 맞게 이동편의시설을 설치하고 이를 유지ㆍ관리하여야 한다.
제28조(보고ㆍ검사 등)
③ 교통행정기관은 필요하다고 인정할 때에는 소속 공무원으로 하여금 이동편의시설이 제10조에 따른 설치기준에 맞게 설치되거나 유지ㆍ관리되는지에 관하여 검사하게 하거나 관계인에게 질문하게 할 수 있다.
④ 제3항에 따른 검사 또는 질문을 하는 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 보여주어야 한다.
제29조(시정명령) 교통행정기관은 제11조를 위반하여 대상시설에 이동편의시설을 설치하지 아니하거나 설치한 이동편의시설을 제10조에 따른 설치기준에 맞지 아니하게 유지ㆍ관리한 교통사업자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 1년 이내의 기간을 정하여 이동편의시설을 설치하도록 명하거나 제10조에 따른 설치기준에 맞게 이동편의시설을 개선할 것을 명할 수 있다.
「교통약자의 이동편의 증진법 시행령」
제21조(시정명령) 교통행정기관은 법 제29조에 따라 교통사업자에게 시정을 명하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 시정기간을 부여하여야 한다.
1. 법 제10조에 따른 설치기준에 맞게 이동편의시설을 설치하지 아니한 경우: 1년 이내
2. 설치한 이동편의시설을 법 제10조에 따른 설치기준에 맞지 아니하게 유지ㆍ관리한 경우: 6개월 이내
제21조의2(이행강제금의 산정기준 등) ① 법 제29조의2제2항에 따라 이행강제금을 부과하는 위반행위의 종류와 이행강제금의 산정기준은 다음 각 호와 같다.
1. 법 제10조에 따른 설치기준에 맞게 이동편의시설을 설치하지 아니한 경우: 법 제10조에 따른 설치기준에 맞게 이동편의시설을 설치하는 데 통상적으로 드는 것으로 인정되는 인건비 및 자재비 등 설치비용의 100분의 20에 상당하는 금액
2. 설치한 이동편의시설을 법 제10조에 따른 설치기준에 맞지 아니하게 유지ㆍ관리한 경우: 제1호에 따른 해당 설치비용의 100분의 10에 상당하는 금액
② 제1항에 따른 인건비ㆍ자재비 등 설치비용의 산정기준 및 그 밖에 이행강제금의 산정에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다.
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