이유
「지방자치법」 제23조에 따르면 지방자치단체장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있는바 지방자치단체장의 권한에 속하는 사무인 경우 상위법령이나 해당 지방자치단체의 조례를 위반하지 아니하는 범위에서 규칙을 제정할 수 있다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2018. 3. 13. 의견제시 18-0025 참조)
우선 지방자치단체 또는 지방자치단체장을 상대로 한 민사소송 및 행정소송의 소송비용에 대한 관리는 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 규정하고 있는 지방자치단체의 행정관리 등에 관한 사무로서 지방자치단체의 자치사무에 해당한다고 할 수 있고, 또한 같은 법 제101조, 제103조 등에 따른 지방자치단체장의 권한에 속한다고 할 것입니다.
다음으로 「민사소송법」 제3장에서는 민사소송의 소송비용 부담 등에 대하여 규정하고 있고, 구체적인 소송비용의 산정 등에 대하여는 「민사소송비용법」, 「민사소송비용규칙」, 「변호사보수의 소송비용 산입에 관한 규칙」 등에서 규정하고 있으나, 위 각 법령에서는 소송비용을 받아야 하는 자가 반드시 그 권리를 행사하여야 한다거나 법원에 대하여 소송비용액 확정을 위한 신청을 하여야 한다는 등의 내용을 규정하고 있지 않고, 「행정소송법」에서도 같은 취지의 규정을 두고 있지 않습니다.(각주: 행정소송의 경우 「행정소송법」 제8조제2항에 따라 행정소송에 관하여 같은 법에 특별한 규정이 없는 사항에 대하여는 법원조직법과 민사소송법 및 민사집행법의 규정을 준용하게 됨)
또한 「국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률 시행령」 제12조제3항에서는 국가소송(각주: 국가를 당사자 또는 참가인으로 하는 소송을 말하며(「국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률」 제2조 참조), 이하 같음)에서 국가승소판결의 확정으로 패소자로부터 회수할 소송비용은 제1심 해당 고등검찰청 또는 지방검찰청 검사장이 법원의 소송비용 확정결정을 받아 소관 행정청의 장으로 하여금 회수하게 하여야 한다고 규정하고 있으나, 「지방자치법」에서는 위 규정과 같은 취지의 규정을 두고 있지 않습니다.
다만 민사소송 또는 행정소송의 상대방에 대한 소송비용의 상환청구권 또한 지방자치단체의 채권(각주: 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리를 말하며(「지방재정법」 제2조제4호 참조), 이하 같음 )에 해당한다고 할 수 있고, 또한 법원에 소송비용액 확정신청을 하지 않는 경우 위 채권을 면제하는 결과에 이를 수 있다고 할 것인데, 「지방자치법」 제124조제5항(각주: 「지방자치법」 제124조(지방채무 및 지방채권의 관리) ⑤ 지방자치단체는 법령이나 조례의 규정에 따르거나 지방의회의 의결을 받지 아니하고는 채권에 관하여 채무를 면제하거나 그 효력을 변경할 수 없다.) 및 「지방재정법」 제86조(각주: 「지방재정법」 제86조(채권의 보전) 지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다.)에서는 자치법규로 지방자치단체의 상대방의 채무를 면제하거나 그 효력을 변경하려는 경우 그 형식을 조례에 의하도록 규정하고 있습니다.
이상에서 살펴본 바에 의할 때 지방자치단체 또는 지방자치단체장을 상대로 한 민사소송 및 행정소송에서 지방자치단체 또는 지방자치단체장의 승소가 확정되거나 소송이 재판에 의하지 아니하고 끝나는 등 지방자치단체 또는 지방자치단체장이 받아야 할 소송비용이 있는 경우 그 소송비용을 상대방으로부터 받아내기 위한 절차의 진행 여부에 관한 사항을 자치법규로 규정하려는 경우, 그 입법형식은 「지방자치법」 제124조제5항 및 「지방재정법」 제86조를 고려할 때 규칙이 아니라 조례로 정하여야 할 것입니다.
한편 비록 국가소송에 관한 규정이기는 하나 앞서 살펴본 바와 같이 「국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률 시행령」 제12조제3항에서는 국가승소판결의 확정으로 패소자로부터 회수할 소송비용은 소관 행정청의 장으로 하여금 회수하게 하여야 한다고 규정하고 있는 점, 법원에 소송비용액 확정을 위한 신청을 하지 않는 경우 소송과정에서 지출된 예산의 전부 또는 일부를 회수하는 것이 어려워 질 수 있게 되는데, 「지방자치법」 제122조제1항에서는 지방자치단체는 지방자치단체의 재정을 수지균형의 원칙에 따라 건전하게 운영하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방재정법」 제3조제1항에서는 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 지방자치단체의 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 소송비용액 확정을 위한 신청을 하지 않을 수 있는 예외를 규정함에 있어서는 그러한 예외가 남용되지 않도록 그 요건을 구체적이고 명확히 규정하는 것을 고려할 필요 또한 있다고 보이는바, 이러한 사정을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 및 자치법규 등】
「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. <개정 2007. 4. 6., 2007. 5. 17., 2009. 12. 29., 2011. 7. 14., 2017. 4. 18.>
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
가. 관할 구역 안 행정구역의 명칭·위치 및 구역의 조정
나. 조례·규칙의 제정·개정·폐지 및 그 운영·관리
다. 산하(傘下) 행정기관의 조직관리
라. 산하 행정기관 및 단체의 지도·감독
마. 소속 공무원의 인사·후생복지 및 교육
바. 지방세 및 지방세 외 수입의 부과 및 징수
사. 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리
아. 행정장비관리, 행정전산화 및 행정관리개선
자. 공유재산관리(公有財産管理)
차. 가족관계등록 및 주민등록 관리
카. 지방자치단체에 필요한 각종 조사 및 통계의 작성
2. ∼ 6. (생략)
제23조(규칙) 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다.
제101조(지방자치단체의 통할대표권) 지방자치단체의 장은 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄한다.
제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.
제122조(건전재정의 운영) ① 지방자치단체는 그 재정을 수지균형의 원칙에 따라 건전하게 운영하여야 한다.
② ∼ ④ (생략)
제124조(지방채무 및 지방채권의 관리) ① ∼ ④ (생략)
⑤ 지방자치단체는 법령이나 조례의 규정에 따르거나 지방의회의 의결을 받지 아니하고는 채권에 관하여 채무를 면제하거나 그 효력을 변경할 수 없다.
「국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률 시행령」
제12조(확정사건의 처리) ① ㆍ ② (생략)
③국가승소판결의 확정으로 패소자로부터 회수할 소송비용은 제1심 해당 고등검찰청 또는 지방검찰청 검사장이 법원의 소송비용 확정결정을 받아 소관 행정청의 장으로 하여금 회수하게 하여야 한다. <개정 1998ㆍ2ㆍ19>
「지방재정법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. ∼ 3. (생략)
4. “채권”이란 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리를 말한다.
5. (생략)
제3조(지방재정 운용의 기본원칙) ① 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다.
② (생략)
제86조(채권의 보전) 지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다.
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