이유
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데 여기서 말하는 “법령의 범위 안에서”란 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없습니다.
이와 관련하여 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 한다) 제26조에서는 공공처리시설설치자는 관할구역 안에서 발생하는 가축분뇨를 직접 수집·운반하거나 조례로 정하는 바에 따라 가축분뇨수집·운반업의 허가를 받은 자(이하 “수집·운반업자”라 한다)로 하여금 그 수집·운반을 대행하게 할 수 있도록 규정하고 있고(제1항), 공공처리시설에서 처리되는 가축분뇨를 배출하는 자로부터 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 공공처리시설의 운영에 드는 비용을 징수할 수 있도록 규정(제5항)하면서, 해당 비용은 공공처리시설 운영의 용도로만 사용하도록 규정(제7항)하고 있습니다.
먼저 행정기관 업무의 대행은 행정기관의 법령상의 업무를 대행기관이 실질적으로 행사하지만 법률적 효과는 원 권한자인 행정기관이 행한 것으로 보도록 하는 것으로 업무의 대행의 경우에는 위임이나 위탁과 달리 업무의 수행에 드는 경비의 부담에 관한 일반적인 원칙이 없고, 대행기관이 업무와 관련된 비용을 직접 업무 상대방에게 징수할 수 있는 규정을 둘 수도 있으므로 가축분뇨법 제26조에 따라 가축분뇨의 수집·운반업무를 수집·운반업자에게 대행하도록 하면서 공공처리시설 운영비 징수까지 대행하도록 한 경우 해당 업무 수행을 위한 비용의 지급에 필요한 사항은 관련 법령의 범위내에서 조례로 규정할 수 있다고 할 것입니다.
그러나 「지방재정법」 제17조에서는 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출(이하 “보조금”이라 한다)을 제한하면서 법률에 규정이 있거나(제1호) 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등 일정한 경우에만 보조금을 지급할 수 있도록 규정하고 있는바, 공공처리시설 운영비 징수 업무를 대행하는 자에게 교부금을 지급할 수 있도록 하는 것이 필요한지에 대해서는 정책적으로 판단할 사항이지만, 대행업자는 지방자치단체와 대행계약을 체결하고 계약내용에 따라 지방자치단체의 업무를 대행하는 대신 수수료 등 그에 상응하는 대가를 지급받아 사업을 운영하는 자이므로 계약 변경을 통한 수수료 현실화 등의 방법으로 우선적으로 대행업자의 운영 어려움을 해소할 수 있다는 점을 고려하면 업무 대행 대가 외에 다시 일정 금액을 교부하는 것이 필요할지에 대해서는 신중하게 검토할 필요가 있다고 할 것입니다.
그리고 가축분뇨법 제26조제7항에서는 가축분뇨를 배출하는 자로부터 징수하는 공공처리시설 운영비는 공공처리시설 운영의 용도로만 사용하여야 한다고 규정하고 있으므로 공공처리시설 운영비 중 일부를 공공처리시설 운영비 징수 업무를 대행하는 수집·운반업자에게 교부할 수 있도록 하는 것은 가축분뇨법 제27조제6항에 반한다고 할 것입니다.
그렇다면 공공처리시설에서 처리할 가축분뇨의 수집·운반 대행에 관한 사항을 조례로 규정하면서 수집·운반업자에게 수집·운반 수수료와 공공처리시설 운영비를 받을 수 있도록 규정할 수는 있으나, 이 경우 수집·운반 수수료 외에 공공처리시설 운영비 중 일부를 수집·운반업자에게 징수교부금으로 교부하도록 규정하는 것은 가축분뇨법 제26조제7항에 반하는 것으로 조례로 규정할 수 없다고 할 것입니다.
【관계 법령 등】
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」
제24조(공공처리시설의 설치 등) ① 지방자치단체의 장 또는 농협조합은 축산농가에서 발생하는 가축분뇨를 처리하기 위하여 필요하면 공공처리시설(농협조합의 경우에는 자원화시설로 한정한다. 이하 같다)을 설치할 수 있다. 다만, 농협조합이 공공처리시설을 설치하려는 경우에는 환경부령으로 정하는 공공의 목적에 해당하는 경우로 한정한다.
제25조(공공처리시설의 운영 등) ① 공공처리시설을 설치한 지방자치단체의 장 또는 농협조합(이하 "공공처리시설설치자"라 한다)은 공공처리시설의 사용을 시작하거나 변경할 때에는 처리대상 배출시설의 범위 및 지역을 공고하여야 한다. 다만, 농협조합은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 그 공고를 의뢰하여야 한다.
제26조(가축분뇨의 수집ㆍ운반ㆍ처리 및 비용 부담 등) ① 공공처리시설설치자는 가축분뇨를 직접 수집ㆍ운반하거나 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 제28조제1항제1호의 가축분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자(이하 "수집ㆍ운반업자"라 한다)로 하여금 그 수집ㆍ운반을 대행하게 하거나 축산업자로 하여금 스스로 운반하게 할 수 있다. 다만, 농협조합은 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여 농협조합의 정관으로 정하는 바에 따라 수집ㆍ운반을 대행하게 할 수 있다.
② 가축분뇨의 수집ㆍ운반 또는 처리에 관한 기준은 환경부령으로 정한다.
③ 제1항에 따라 가축분뇨의 수집ㆍ운반을 대행하는 수집ㆍ운반업자는 제25조제2항에 따른 조치명령을 위반한 자의 배출시설에서 발생하는 가축분뇨를 수집ㆍ운반하여서는 아니 된다.
④ 공공처리시설설치자등은 제25조제2항에 따른 조치명령을 위반한 자의 배출시설에서 발생하는 가축분뇨의 처리를 거부할 수 있다.
⑤ 공공처리시설설치자는 가축분뇨를 수집ㆍ운반 또는 처리할 때에는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 공공처리시설에서 처리되는 가축분뇨를 배출하는 자로부터 해당 시설의 운영에 드는 비용을 징수할 수 있다. 이 경우 배출시설의 규모, 가축분뇨의 분리저장 여부 등에 따라 그 비용을 차등하여 징수할 수 있다.
⑥ 제5항에도 불구하고 농협조합이 징수하는 비용에 관하여는 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 협의하여 농협조합의 정관으로 정한다.
⑦ 제5항 및 제6항에 따라 지방자치단체의 장 및 농협조합이 징수하는 비용은 공공처리시설 운영의 용도로만 사용하여야 한다.
제28조(가축분뇨관련영업) ① 가축분뇨의 수집ㆍ운반ㆍ처리 또는 처리시설의 관리를 대행하는 업(이하 "가축분뇨관련영업"이라 한다)을 영위하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 다음 각 호의 구분에 따른 업종별로 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 변경허가를 받거나 변경신고를 하여야 한다.
1. 가축분뇨수집ㆍ운반업: 가축분뇨를 수집하여 운반하는 영업
2. 가축분뇨처리업: 자원화시설(퇴비ㆍ액비를 만드는 시설은 제외한다) 또는 정화시설을 갖추어 가축분뇨를 최종적으로 안전하게 처리하는 영업
3. 가축분뇨시설관리업: 처리시설의 관리ㆍ운영을 대행하는 영업
「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.
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