이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안, 즉 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 특히 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 조례로 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다.
이와 관련하여 「부안군 양봉산업 육성 및 지원에 관한 조례안」(이하 “부안군조례안”이라 한다)은 양봉산업 발전을 위한 안정적이고 지속적인 육성 및 지원에 필요한 사항을 규정하면서 제6조에서 부안군 위도면(전지역)을 양복사육제한구역으로 하고(제1항), 양봉사육제한구역에서는 학교 및 연구기관 등에서 학습 또는 연구의 목적으로 사육 또는 계류하는 경우나 국가 및 지방자치단체가 정책적으로 실시하는 사업일 경우를 제외하고는 꿀벌 사육(고정 및 이동 사육)을 할 수 없다고 규정(제2항)하고 있는바, 부안군조례안에 따르면 양봉사육제한구역에서는 일반적인 양봉이 제한되므로 「지방자치법」제22조 단서에 따라 양봉사육제한구역을 설정할 수 있는 권한에 대한 법률의 위임이 필요하다고 할 것입니다.
그런데 「양봉산업의 육성 및 지원에 관한 법률」(이하 “양봉산업법”이라 한다) 제3조에서는 국가와 지방자치단체는 양봉산업의 경쟁력 확보와 지속적인 성장을 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립ㆍ시행하여야 하다고 하면서, 지방자치단체에 대해 양봉산업의 육성 및 지원에 필요한 전문인력 양성(제7조제1항), 양봉산업 관련 기술의 개발 촉진을 위한 양봉산업 관련 기술의 동향 및 수요조사, 꿀벌 품종개량 관련 연구 등의 수행(제9조), 밀원식물 확충 노력(제10조), 양봉산업의 국제적인 동향 파악과 국제협력 촉진(제11조), 양봉 관련 시설·기자재 및 양봉 산물·부산물 가공시설의 설치 등 지원(제12조) 등을 규정하고 있으나, 달리 양봉사육제한구역을 설정할 수 있도록 규정하거나 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지 않습니다.
한편 양봉산업법 제13조에서는 양봉농가는 해당 특별자치시장·특별도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)에게 등록하도록 하면서 등록 기준에 대해 농림축산식품부령으로 정하도록 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 양봉산업법 시행규칙 제5조 및 별표에서는 양봉농가의 등록 기준에 대해 규정하면서 사업장 및 부지에 대한 사용 권한 확보, 사육 규모, 시설·장비 기준에 대해 규정하고 있으나, 양봉을 일정 장소에서 제한할 수 있는 경우에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으며, 시장·군수·구청장은 등록신청의 내용이 별표의 등록 기준을 갖춘 경우에는 양봉농가 등록증을 발급하고, 해당 사업장의 소재지를 관할하는 시·군·구의 명칭, 꿀벌의 종류 및 등록증의 일련번호가 결합된 고유번호를 부여하도록 규정하고 있습니다.
그렇다면 꿀벌 품종개량 관련 연구 등의 수행을 위하여 국가나 지방자치단체에서 설치한 격리 품종개량장에 다른 꿀벌의 접근을 차단할 현실적인 필요성이 있을 수는 있으나 이를 이유로 조례로 꿀벌의 사육이 제한되는 구역을 설정하고 해당 구역에서 일반적인 꿀벌 사육을 제한하는 것은 양봉산업법 및 「지방자치법」의 규정에 반하는 것으로 보이는 바, 이러한 의견을 자치법규 입안시 참고하시기 바랍니다.
【관계 법령 등】
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
「양봉산업의 육성 및 지원에 관한 법률」
제3조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 양봉산업의 경쟁력 확보와 지속적인 성장을 위하여 필요한 종합적인 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.
제7조(전문인력의 양성) ① 국가와 지방자치단체는 양봉산업의 육성 및 지원에 필요한 전문인력을 양성하여야 한다.
제9조(연구 및 기술개발) 국가와 지방자치단체는 양봉산업 관련 기술의 개발을 촉진하기 위하여 다음 각 호의 사항을 적극적으로 수행하여야 한다.
1. 양봉산업 관련 기술의 동향 및 수요조사
2. 꿀벌 품종개량 관련 연구
3. 양봉 산물ㆍ부산물 제품개발 등 양봉산업의 가치 향상 연구
4. 꿀벌 사육ㆍ관리 기술 개발
5. 꿀벌 병해충의 관리 기술 개발
6. 꿀벌 질병의 방역ㆍ방제 기술 개발
7. 기후변화 등에 따른 꿀벌의 서식환경 조사ㆍ연구
8. 밀원식물의 선발 및 품종개량 연구
9. 개발된 기술의 보급ㆍ권리확보 및 실용화
10. 양봉산업 관련 기술의 국제협력 및 교류
11. 그 밖에 양봉산업 관련 연구 및 기술개발에 필요한 사항
제12조(양봉농가와 양봉산업의 지원) 국가와 지방자치단체는 양봉농가의 소득증대와 양봉산업의 진흥을 위하여 다음 각 호에 대하여 필요한 지원을 할 수 있다.
1. 양봉 관련 시설ㆍ기자재 및 양봉 산물ㆍ부산물 가공시설의 설치
2. 꿀벌 신품종 육성ㆍ보급 사업
3. 양봉농가의 경영안정에 필요한 사업
4. 전통산업의 맥을 이어가는 토종벌산업 육성
5. 꿀벌 및 양봉 산물ㆍ부산물의 유통ㆍ판매
6. 그 밖에 농림축산식품부장관이 양봉농가의 소득증대와 양봉산업의 진흥에 필요하다고 인정하는 사업
제13조(양봉농가의 등록의무) ① 양봉농가는 해당 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 한다.
② 제1항에 따라 등록한 내용을 변경하려는 자는 해당 사업장의 소재지를 관할하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)에게 변경신고를 하여야 한다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경할 때에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항에 따른 등록의 기준과 절차 및 방법에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
「양봉산업의 육성 및 지원에 관한 법률 시행규칙」
제5조(양봉농가의 등록 기준 등) ① 법 제13조제1항에 따른 양봉농가의 등록 기준은 별표와 같다.
② 법 제13조제1항에 따라 등록을 하려는 양봉농가는 꿀벌을 사육하기 시작한 날부터 30일 이내에 별지 제4호서식에 따른 양봉농가 등록신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 해당 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출해야 한다.
1. 별표의 등록 기준을 갖추었음을 증명하는 서류 및 사진
2. 사업장(사육시설ㆍ장비를 포함한다) 도면 및 전경 사진
③ 제2항에 따른 등록신청서를 제출받은 담당 공무원은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통해 법인 등기사항증명서(법인이 아닌 경우에는 대표자의 주민등록표 등ㆍ초본을 말한다) 및 토지 등기사항증명서를 확인해야 한다. 다만, 신청인이 주민등록표 등ㆍ초본의 확인에 동의하지 않는 경우에는 그 서류를 신청인이 직접 첨부하도록 해야 한다.
④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 등록신청서의 내용이 별표의 등록 기준을 갖춘 경우에는 신청인에게 별지 제5호서식에 따른 양봉농가 등록증을 발급하고, 해당 사업장의 소재지를 관할하는 시ㆍ군ㆍ구의 명칭, 꿀벌의 종류 및 등록증의 일련번호가 결합된 고유번호를 부여해야 한다.
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