이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안, 즉 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 특히 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 조례로 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다.
이와 관련하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제58조에서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “군수등”이라 한다)는 개발행위허가의 신청 내용이 각 호에서 정한 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정(제1항)하면서 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 각 호의 구분에 따른 용도별로 대통령령으로 정한다고 규정(제3항)하고 있고, 그 위임에 따른 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 “국토계획법 시행령”이라 한다) 제56조에서는 분야별·행위별·용도지역별 허가 기준을 상세히 정하면서(제1항 및 별표 1의2) 국토교통부장관은 개발행위허가 기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있으며 (제4항), 해당 규정에 따른 세부기준을 정하고 있는 「개발행위허가운영지침」(이하 “지침”이라 한다) 제2절 1-2-2에서는 군수등 허가권자는 국토계획법, 국토계획법 시행령에서 위임한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이처럼 국토계획법, 국토계획법 시행령 및 지침에서는 조례로 개발행위허가에 필요한 사항을 규정할 수 있도록 하고 있으나, 그 범위를 국토계획법령에서 위임한 범위 안으로 제한하고 있는 바, 국토계획법령에서 개발행위허가에 필요한 절차와 관련하여 도시계획위원회 심의 등의 절차를 규정하는 외에 개발행위 허가 신청자에게 주민설명회 개최의무를 부과하는 등 주민의 의견 청취에 관하여 규정하거나 조례로 위임하고 있지 않습니다.
그리고 「전기사업법」제7조제5항제5호에서는 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조에 따른 태양에너지 중 태양광, 풍력, 연료전지를 이용하는 발전사업의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 발전사업 내용에 대한 사전고지를 통하여 주민 의견수렴 절차를 거치도록 하고 있으며, 「전기사업법 시행령」제4조제2항 및 제4조의2에서는 발전사업의 허가를 받으려는 자가 거쳐야 하는 주민 의견수렴 절차에 대해 일간신문 공고 및 그에 대한 의견 제출을 규정하고 있습니다.
그렇다면 개발행위허가 요건으로 주민의견 수렴을 위한 설명회 개최를 조례로 규정하는 것은 국토계획법령의 위임 없이 개발행위허가를 신청하는 자에게 설명회를 개최할 의무를 부과하는 것으로「지방자치법」 및 국토계획법령에 위배될 소지가 있습니다.
【관계 법령 등】
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다.
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역
2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역
3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역
④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다.
⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」
제56조(개발행위허가의 기준) ①법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다.
③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다.
④국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.
「전기사업법」
제7조(전기사업의 허가) ① 전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.
② 산업통상자원부장관은 전기사업을 허가 또는 변경허가를 하려는 경우에는 미리 제53조에 따른 전기위원회(이하 "전기위원회"라 한다)의 심의를 거쳐야 한다.
③ 동일인에게는 두 종류 이상의 전기사업을 허가할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 산업통상자원부장관은 필요한 경우 사업구역 및 특정한 공급구역별로 구분하여 전기사업의 허가를 할 수 있다. 다만, 발전사업의 경우에는 발전소별로 허가할 수 있다.
⑤ 전기사업의 허가기준은 다음 각 호와 같다.
1. 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것
2. 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것
3. 배전사업 및 구역전기사업의 경우 둘 이상의 배전사업자의 사업구역 또는 구역전기사업자의 특정한 공급구역 중 그 전부 또는 일부가 중복되지 아니할 것
4. 구역전기사업의 경우 특정한 공급구역의 전력수요의 50퍼센트 이상으로서 대통령령으로 정하는 공급능력을 갖추고, 그 사업으로 인하여 인근 지역의 전기사용자에 대한 다른 전기사업자의 전기공급에 차질이 없을 것
4의2. 발전소나 발전연료가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것
5. 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조에 따른 태양에너지 중 태양광, 풍력, 연료전지를 이용하는 발전사업의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 발전사업 내용에 대한 사전고지를 통하여 주민 의견수렴 절차를 거칠 것
6. 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 대통령령으로 정하는 기준에 적합할 것
⑥ 제1항에 따른 허가의 세부기준ㆍ절차와 그 밖에 필요한 사항은 산업통상자원부령으로 정한다.
「전기사업법 시행령」
제4조(전기사업의 허가기준) ① 법 제7조제5항제4호에서 "대통령령으로 정하는 공급능력"이란 해당 특정한 공급구역의 전력수요의 60퍼센트 이상의 공급능력을 말한다.
② 법 제7조제5항제5호에 따라 발전사업의 허가를 받으려는 자가 거쳐야 하는 주민 의견수렴 절차는 제4조의2에 따른 절차로 한다.
③ 법 제7조제5항제6호에서 "대통령령으로 정하는 기준"이란 발전사업에 있어서 다음 각 호의 기준을 말한다.
1. 발전소가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니할 것
2. 발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급(電力需給)에 지장을 주지 아니할 것
3. 법 제25조에 따른 전력수급기본계획에 부합할 것
4. 「저탄소 녹색성장 기본법」 제42조제1항제1호에 따른 온실가스 감축 목표의 달성에 지장을 주지 아니할 것
④ 제3항 각 호의 기준의 세부기준은 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다.
제4조의2(발전사업에 대한 의견수렴 절차) ① 발전사업을 하려는 자는 법 제7조제5항제5호에 따라 발전사업의 내용에 관해 주민의 의견을 들으려는 경우 발전소가 입지하는 해당 지역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문(발전소가 행정구역의 경계에 입지하는 경우에는 인접한 다른 행정구역을 주된 보급지역으로 하는 일간신문을 포함한다)에 다음 각 호의 사항을 공고하고, 발전사업의 내용을 주민이 열람할 수 있도록 해야 한다.
1. 발전사업의 명칭, 위치 및 면적
2. 발전사업의 주요 내용(발전설비용량, 사업개시 예정일, 사업 운영기간 등을 포함해야 한다)
3. 발전사업 허가 신청자[발전사업을 위하여 새로 설립된 법인인 경우에는 신청자의 최대주주(누구의 명의로 하든지 자기의 계산으로 소유하는 주식이 신청자의 의결권 있는 발행주식 총수를 기준으로 가장 많은 주주를 말한다)를 포함한다]
4. 의견제출 기간 및 방법
② 제1항에 따른 공고는 다음 각 호의 구분에 따른 날까지 해야 한다.
1. 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가 대상사업의 경우: 법 제7조제1항에 따른 허가를 신청하는 날부터 14일 전
2. 제1호에 해당하지 않는 사업으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업의 경우: 법 제7조제1항에 따른 허가를 신청하는 날부터 7일 전
가. 「환경영향평가법」 제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상사업
나. 「해양환경관리법」 제85조에 따른 해역이용영향평가 대상사업
다. 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제1호나목에 따른 연료전지 발전사업(발전설비용량이 3천킬로와트를 초과하는 발전사업으로 한정한다)
③ 제1항에 따라 공고된 발전사업의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 같은 항 제4호에 따른 의견제출 기간 및 방법에 따라 의견을 제출할 수 있다.
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